论我国刑事立案监督制度的完善

摘要：自1997年《刑事诉讼法》施行以来，刑事立案监督程序作为一项全新的法律监督权，与刑事侦查监督权、刑事审判监督权、刑事执行监督权共同构建了一个全新的完整的检察机关立案监督体制。       刑事立案程序是我国刑事诉讼的启动程序，加强刑事立案监督程序是建设法治国家的要求，笔者通过剖析我国刑事立案监督程序存在的诸多问题，在立足司法实践的基础上提出一些设想，以期待进一步健全我国的刑事立案监督制度。

  关键词：刑事立案监督；现状分析；问题；建议

一、刑事立案监督制度概述

（一）刑事立案监督的概念和特点

   目前学界对何为刑事立案监督是有争议的，普遍存在三种观点。笔者认为，刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体立案活动的合法性进行的专门性的法律监督，它既是法律赋予国家检察机关的一项职能，又是97年《刑事诉讼法》新增的一种特别程序。

   刑事立案监督与其他的诉讼监督在内容、程序上有显著不同，为了更好地理解这个概念，我们对其特征进行简要分析：（1）“源头性”，立案是刑事诉讼的开始，不经过刑事立案，就没有后续的诉讼活动，当然也谈不上对立案程序的监督。（2）“刚性”，检察机关的立案监督有刚性和弹性之分。刑事立案监督主要是刚性监督，人民检察院在行使监督权时发现公安机关在诉讼活动的违法情形，要求其纠正并承担相应的法律责任。而侦查监督、审判监督和执行监督主要是弹性监督，受理机关对于检察机关提出的意见书，可以根据自己的调查结果决定是否采纳。（3）“事后性”，立案监督包括事中监督和事后监督两部分，在实践中，检察机关和公安机关之间缺乏沟通机制，没有具体的法律规定作依托，事中监督难以实现。一般情况下，人民检察院只有在公安机立案结束时，对应当立案而不立案的情况进行监督。（4）“双重性”，刑事立案监督既包括程序监督，也包括实体监督。程序监督主要是由检察机关对立法程序是否合法进行监督，实体监督是对立法条件是否合法进行监督。（5）“强制性”，检察机关依照刑事诉讼法的规定，行使法定监督权。当法定立案主体应当立案而不立案时，人民检察院可以发布指令强制其依令立案。

（二）刑事立案监督的对象和范围

   按照《刑事诉讼法》第87条、第111条、《最高检规则》第371条、376条之规定，（加脚注1013316023,22页）我国刑事立案监督的对象不仅包括现行法律明文规定的公安机关和检察机关的自侦部门，也应包括尚未被法律明文规定的法院、监狱、海关等部门。

   刑事立案监督的范围主要包括以下几类：（1）公安机关应当立案却不立案的案件。《刑事诉讼法》明文规定，人民法院、人民检察院以及公安机关对于报案材料应进行严密核查，符合立案条件的应当立即立案；不符合立案条件的应当做出不予立案的处理决定。（2）公安机关不应当立案却立案的案件。这类案件也就是我们常说的积极立案，主要是指公安机关滥用职权，对于不符合立案条件的案件，非法立案已达到敲诈勒索、打击报复等非法目的。在司法实践中，此类案件涉及面广、社会影响极大，很有必要将其列入刑事立案监督的范围。（3）公安机关的立案活动以及对通知立案的执行情况。所谓刑事立案监督是指检察机关根据法律的规定对立案主体的立案行为是否合法进行监督。公安机关作为立案活动的主体，其立案活动理应列入立案监督的范围。司法实践中，诸如公安机关立案后不侦查、先立案后撤案、以罚代刑等严重损害司法公正的情况，应当进行严格监督。

（三）刑事立案监督的程序和效力

   刑事立案监督的程序按照时间的先后共包括受理审查、启动运行和结果反馈三个方面。

   第一，立案监督的受理审查程序。按照立案监督的线索来源是否积极主动，可分为自行发现或者控告申诉部门移送的线索和侦查监督部门提供的线索两种。对于这种自行发现的线索或者控告申诉部门移送的立案监督线索，按照《刑事诉讼法》以及检察机关内部文件的规定，首先应进行调查核实，但是需明确此种调查是在保证被调查人人身以及财产安全的不受非法侵害的情况下采取的调查行为。调查人员可以要求被调查人提供相关证明材料及证人、现场勘查、技术测验、查阅相关案卷材料，以确定侦查机关在立案活动中是否有不当行为。侦查监督部门是启动立案监督程序的关键部门，检察机关的其他部门发现不当行为的线索均应移交其处理，虽然通过办理案件发现的线索少，但是侦查监督部门的检察官凭借其出色的法学知识和丰富的经验，成案率也是很高的。对于审查结果的处理问题，刑诉法没有做出具体规定，2010年最高人民检察院联合公安部在关于刑事立案监督有关问题的试行规定中明确提出监督立案结果的处理办法。（加脚注1013109030,16页）

   第二，立案监督的启动运行程序。根据《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定，检察机关经过调查核实认为不符合刑事立案条件的，即终止审查并告知举报人或者控告人。对于公安机关已经通知举报人、控告人不予立案的，经过调查核实认为符合立案要求的，则应当向公安机关发出文书要求说明不立案理由，公安机关应当在7日内书面解释或者立案并将立案决定书复印件送达检察机关。经过审查如果认为公安机关理由充分的可终止立案监督程序，反之则应向立案机关发出《通知立案书》，要求其在15日内立案。对于监督撤案刑诉法没有明确规定，2010年试行的最高检、公安部联合规定对监督撤案做出了解释，指出办案单位经县级以上公安机关批准，可以向相应的检察机关提请复议、复核。

   第三，立案监督的结果反馈程序。2010年最高检和公安部关于立案监督的试行规定出台后，明确赋予检察机关加快办理案件的权利，检察机关对于公安机关三个月内没有侦查终结的案件可以催办。对于检察机关的监督，公安机关拒绝执行的，检察机关有权向其发出《纠正违法通知书》。仍拒不纠正的，按照试行规定，检察机关有权向上级检察机关报告相关情况，由上级检察机关联合公安部门协商处理。

   刑事立案监督的效力是指检察机关发出的监督指令对被监督的主体产生的法律拘束力。在我国的司法实践中，刑事立案监督的执行力较差，刑事立案主体公然违抗监督指令的情况普遍存在。那么如何改善这一状况呢？有人认为应当赋予检查监督机关代为侦查权，即检查机关对侦查机关不予执行监督侦查的案件，可以不通知侦查机关的情况下自行侦查。也有人认为立案监督执行力差主要归结于监督机关没有处分权。提议赋予监督机关对违法和阻碍监督的侦查机关及其工作人员直接处分的权利，如有权停止违法人员的立案侦查权，建议侦查机关内部给予行政处分，对构成犯罪的，交由司法部门处理。

   针对上述观点，笔者个人认为，监督的本质在于达到权利的平衡和制约，如果赋予监督机关处分权、代为执行权等权利，会导致监督机关凌驾于侦查机关之上，干扰侦查机关内部运行和侦查工作的进展，甚至导致贪腐问题。监督权只是启动纠错程序而不是直接纠错，监督部门对侦查部门的违法行为可以发出《纠正违法通知书》，责令其纠正违法行为，对于不配合的部门可以提请其上一级检察院向同级刑事立案主体发出通知，实施监督。对刑事立案主体工作人员徇私枉法的，立案追究，对有意阻挠查处的，建议有关部门追究相关责任人的责任，这样的程序才符合权利制衡的基本原则。

二、我国刑事立案监督的现状及问题分析

   在1996年刑事诉讼法修改后，刑事立案监督成为监察机关的一项新任务。经过十余年的努力，全国各地的检查机关监督和查处了大量违法立法规定的立案行为，1998年最高人民检察院工作报告首次明确把立案监督划入检察机关实施监督的工作范围。此后几年，全国检察机关每年办理20000件左右的立案监督案件中，监督立案的案件占到了80%以上，仅2011年一年，全国检察机关总共监督立案19786件，有效地打击犯罪、保障人权。但是在司法实践中，可以发现，刑事立案监督仍有一些问题亟需重视。

（一）立案监督对象模糊片面

   我国《刑事诉讼法》总则第八条明确规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。检察院作为法律监督机关，在整个刑事诉讼过程中可以对任何违法个案进行监督，但是刑诉法的有关法条和司法解释却对此作出了限制性规定。如：刑诉法第111条规定，检查机关应当对公安机关进行立案监督。《人民检察院刑事诉讼规则》第379条规定：“人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院自侦部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。”这种监督很明显是一个检察院内部的监督部门对侦查部门行使的内部监督，此种检察机关对检查机关的内部监督貌似符合立法规定，但实际上大有问题。当监督部门与自侦部门存在争议时，由共同领导检察长处理，检察长为了内部稳定与协调，往往以调解的方式解决这种监督。刑诉法也规定了诸如国家安全机关、海关、监狱等部门有立案监督权和侦查权。但是在实践中，检查部门人手不足，国家安全机关办案有保密条例，海关和监狱也因为职权不明而不敢过多地插手立案监督，导致自诉人救济无门。

（二）立案监督范围狭窄

   首先，刑事立案监督的客体范围太过狭窄。《刑事诉讼法》第87条明确规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”据此，检察机关实行立案监督有了法律上的依据，但是诸如公安机关、监狱、国家安全机关、海关、军队保卫部门等也属于刑事立案监督的客体，却没有被法律明文规定，势必会造成立案监督体系的缺失。

   其次，刑事立案监督的内容不够全面。基于刑诉法第87条之规定，有观点认为检察机关只能对应当立案而不立案的“消极立案”行为进行监督；对于不应当立案而立案的“积极立案”行为无监督权。笔者认为此种观点不合理。在实践中积极立案是很常见的，侦查机关的工作人员为了谋私利而插手民间经济纠纷，把不该立案的案件立案以泄私愤。如果不追究具体行为人的刑事责任，将会助长随意立案的不正之风。刑事立案监督的内容包括有案不立、不破不立、有罪不究、以罚代刑、不当立案五种行为。在司法实践中，侦查机关为了获得犯罪线索，私下承诺对犯罪嫌疑人在立案侦查前或者立案侦查过程中的违法行为不予追究其刑事责任，只处以简单的行政处罚。对于此种以罚代刑的行为，我们必须予以严厉打击。

（三）刑事监督的案源单一

   一般来说，刑事立案监督案件的线索来源有两个，一是群众向检察机关申诉控告，二是检察机关在办理案件过程中自己发现的。通过群众提供线索立案监督的案件比例很小，原因主要是检查机关对监督权的宣传力度小，广大群众法律意识淡薄，面对公安机关的违法立案行为，不知道去找检察院。而检查机关在实施自己的监督权方面能动意识差，通常是被动监督。如利用犯罪嫌疑人主动提供的线索审查监督；在审查共同犯罪案件中发现应当追究刑事责任的犯罪分子落网而进行的监督。

   在对行政机关实行立案监督时问题也很多很严重。一些行政部门阻挠办案，拒不移送犯罪嫌疑人和涉案线索。严重影响了检察机关的监督进程。为什么行政机关可以如此嚣张的对待监督？具体来说还是没有法律明文细化规定做支撑。虽然国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条指出，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督，但是对于检查院如何监督没有具体规定。严格来说，行政机关不是刑事立案的主体，对行政机关的监督应由行政机关实施，检察机关对行政机关实施监督超越了检查监督的范畴，但毕竟与刑事立案监督有所关联，具体界限难以明确界定，笔者希望可以通过强化行政立法、规范行政权和加强行政机关和检察机关的协调等方式解决此问题。