主任检察官办案责任制度的改革探索研究

摘要：如今，主任检察官办案责任制改革已经将近两年，17个试点单位也已全部实际运行主任检察官办案责任制。但是改革不能一步到位，主任检察官办案责任制同样如此。两年中，这项改革有成绩，但仍有一些问题急需完善。如何实现主任检察官权责利的有机统一？如何避免该项制度走入死胡同，最后跟主诉检察官制度和主办检察官制度一样无疾而终？很多人认为这项制度是对台湾制度的照搬，实际上大陆推行的主任检察官制度与台湾地区的做法有根本上的区别，它是从检察院作为办案主体向检察官作为办案主体的过渡。笔者认为为了顺利构建具有中国特色的主任检察官办案责任制，需要实现检察管理的集约化、专业化、扁平化，建立严格的资格准入、定期考核、职业保障等相关机制。

关键词：主任检察官制、检察官办案责任制、现实困境、路径完善

    针对我国检察机关内部低效率的“三级审批制”和行政化倾向所带来的一系列检查工作和制度中的缺陷和严重问题，按照中央深化司法体制改革的战略部署，2013年12月，最高人民检察院发布了《检察官办案责任制改革试点方案》，在包括北京、上海、重庆、广东等地在内的全国17个地区的检察院推行以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制试点工作。试点两年以来，各试点都在推进改革的重要举措，效果颇为显著，据最高检相关负责人介绍，17个试点共核定主任检察官员额655名，实际配备主任检察官460名，并根据各院职责岗位、队伍现状等不同，按照1∶2至1∶8的不同比例组建了基本办案组织。我们在为成绩可喜的同时仍需注意到诸如检察官权利、地位、选任机制等改革中的漏洞和问题。本文中，笔者针对主任检察官办案责任制试点改革中权力运行机制、管理监督机制等问题提出自己的建议，希望有所裨益。

一、现实困境——主任检察官制度的现实意义与困境

（一）主任检察官制度的现实意义

党中央的十八届三中全会确立了新时期我国司法体制改革的总体目标，要求坚持和完善具有中国特色的社会主义法律制度，坚持不懈的推动检察机关公平、公正、公开的行使检察权，确保其不受行政机关和其他社会组织的干扰。十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“完善主审检察官、主任检察官的办案责任制，落实到人，谁办案谁负责”的理念，让不少法律人看到了法制的另一个春天。在新时期，主任检察官办案责任制已经成为司法改革的一个新方向、新命题。所谓主任检察官办案责任制，指的是在遵循“检查一体化”原则即在检察长和检委会的统一领导下，在审查逮捕、审查起诉等业务部门实行的以主任检察官为直接责任人的办案制度。

根据最高人民检察院的指示，司法活动要严格遵循亲历性、中立性和独立性原则，但是目前我国检察机关办案组织形式中的行政化色彩浓郁，令人堪忧，若是不能达到办案者定案，势必影响监察机关的办案质量。以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制打破了建立于独立性弱、职权不清、地位不明的“三级审批制”，解决了检察机关办案模式的瓶颈。在试点改革有效推行的大背景下，检察官被充分赋予检察权，一方面提升了检察机关独立办案的权威性和专业性，另一方面对其他未作为首批试点地区检察机关的实践探索提供了宝贵的经验和借鉴。

（二）主任检察官制度在改革试点中的困境

以前，我国检察系统采用的主要是自下而上的逐层审批为主的办案体制，这种体制十分影响办案效率。在2000年，最高人民检察院在多个地区开展主诉检察官办案责任制，但是并未取得良好效果。主诉检察制的问题在主任检查制上仍有所体现。

1、主体地位不明，缺乏严格的选任规定

    自主任检察官制度改革试点以来，在各地区效果显著，大大的提高了监察机关内部工作人员的积极性，使工作速度和质量都有进步。但是如今《检察官法》和《人民检察院组织法》对于“主任检察官”这一新名词都没有明确的界定。由于主任检察官的地位没有明确规定，职权没有合法的依据，范围界定不清晰，在试行中与三级审批制、检委会集体决策制会出现理论抵触。

    各地的检察机关对于入职人员普遍要求：通过国家司法考试，有一定工作年限及相关办案经验，符合《公务员法》及《检察官法》对入职人员的最低要求。而作为检察官办案责任制核心的主任检察官，笔者认为，应采取更为严格的招募办法，除符合上述普通检察官的要求外，还应进一步考察其实际的办案水平。而据笔者了解，作为全国首先试水司法改革的上海宝山区基层人民检察院，在该院公诉部门的9名检察官均是通过了该院组织的主诉检察官考试，但是对于其具体的办案质量和效率并没有作进一步的考究，笔者个人认为，这与主任检察官制度的目标是有差别的。主任检察官只有首先做到个人业务本领过硬，才能再谈如何“去行政化”。

2、“去行政化”步步维艰

主任检察官制度的初衷是要彻底抛去自下而上层层审批的行政体制，切实提高检察官的办事效率。首批试点选取的大多是工作基础较好的基层检察院，但是首批试点反映的结果并不是很理想。主任检察官的改革主要有三种路径：一是自上而下型，即顶层做好科学设计方案，然后在下面推行，根据推行过程中反映的情况来不断修正。二是自下而上型，即基层探索，然后顶层根据基层探索出的经验来制定具体方案。三是上下结合型，这是推行这次改革的高层声音。但是很明显，这三种路径的设计方式都会受到传统办案模式的干扰，行政化在检察机关的办案模式中已根深蒂固。

具体来说，主任检察官办案责任制的“行政化”主要包括内部行政化和外部行政化两个方面。一方面，检察机关的人事任免权利并不掌控在检查机关手中，而是与行政级别直接相关。基于这一优势，行政机关有机会把一些不符合任职条件的人员硬塞给检查机关，而检察机关只能安排接下。前两年闹得很火的“军转干”事件想必大家都有所耳闻，为了安抚部队及其家属的情绪，地方党政把退伍军人直接塞给公安、司法、检察各个系统，更是叫嚣这是所谓的政治任务，试想把没有一点法律常识的军人安排进检察机关，到底会造就多少冤案。另一方面，以“承办人承办、部门负责人审批、检察长或检委会决定”为核心的三级审批施行时间已长。尽管主任检察官制度的施行使检察官拥有了部分自主决定权，但是由于缺乏立法基础，领导干部不“放权”，是否行使，如何行使还是检察官心中最大的问题。笔者个人认为，行政化的办案机制将会成为主任检察官制度最大的阻碍，它不仅降低了办案效率，增加成本；还降低了检查官的积极性和灵活性。

3、“权责利”难统一

最高人民检察院开展主任检察官制度的初衷就是实现权责利的有机统一。但是通过试点改革反应出的问题分析，改革越是深入、越是彻底，越难以实现权责利的统一。领导干部的权利下放到主任检察官身上，其责任更重，风险更大，却没有收获与之对等的利益。主任检察官们难免日日提心吊胆，生怕审错案子，追责到自己。笔者认为，我们应当把改革的重点放在树立检察官办案的责任意识，在“权”和“利”方面，应当建立其相适应的保障机制，对工作表现优异的检察官给予适当奖励，以提高其积极性。

二、改革难题——主任检察官制度试点改革中的问题

（一）“扁平化”的自身缺陷

扁平化组织是指管理层次少而管理幅度大的一种组织结构形态，具有密切上下级关系，信息纵向流动快，管理费用低等优点，而且由于管理幅度较大，被管理者有较大的自主权、积极性和满足感。缺点是管理幅度较宽，权力分散，不易实现严格控制，员工晋升机会少等。检察院的扁平化的办案组织当然也存在这些固有问题，主任检察官自主决定取代原有的“三级审批制”和“领导审批制”，势必会造成领导权力的“弱化”。主任检察官独立审案、独立定案，独立性提高的同时，积极性和办案效率也有所提高。但是获得权力的同时也必须要承担与之相对应的责任，这就对主任检察官的专业知识和职业素养提出了更高的要求。

（二）缺乏立法层面的制度保障

2012年11月最高人民检察院发布《刑事诉讼规则》，其中明确规定“人民检察院办理刑事案件，由检查人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检委会决定”。2013年最高人民检察院宣布开展主任检察官试点工作，主任检察官制度的一个核心就是权力的归属，主任检察官的权利来自于上级检查长，上级“放权”的多少并没有法律的明确规定作支撑，随意性太大。甚至部分地区仍然以12年新施行的《刑事诉讼规则》中有关“三级审批制”的规定来对抗主任检察官制度的推行。主任检察官制度如果没有立法支撑，在面对监察机关内部和外界的质疑时很难自圆其说，恐怕这项制度的改革会走主诉检察官、主审检察官制度的老路。因此笔者在这里真诚建议最高人民检察院能够重视这个问题，尽快着手立法制度的完善，为主任检察官制度的推行提供有力保障。

（三）完善利益激励机制作为思想动力

     按照“权责利”相一致的原则，主任检察官比普通检察官承担更多的工作压力和责任，理应得到更好的待遇。重庆市渝北区检察院，在把一般刑事案件批捕权、副科级以下国家工作人员职务犯罪案件初查权、民行案件提请抗诉决定权等权限赋予主任检察官的同时，明确规定没有行政级别的主任检察官享有不低于部门副职的待遇，任职满一年后可以享有晋升副处级非领导职务的竞争资格。这一规定的施行，获得了广大青年检察人员的热烈拥护，极大地提高了工作热情；但也有弊端，一年的晋级年限过短，一些青年主任检察官在取得部门副职待遇后可能会辞去主任检察官的职务，这就会导致培养的人才流失到干部岗位，真正做主任检察官的人少；使得以主任检察官制度为核心的办案责任制成为检察官们晋级的跳板，失去了这一制度原本的初衷。解决这一问题的关键在于如何真正做到级别和待遇的分离？笔者建议，主任检察官任职满一年的人员享有部门副职待遇，但不享有部门副职级别，一旦辞去主任检察官岗位，立刻失去部门副职待遇。这样不仅鼓励了切实为工作的主任检察官，也避免一些功利主义青年检察官投机钻营。

三、发展路径——对主任检察官制度的建议

   以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制作为一项浩大的工程，要想走得更远，必须从全局系统的层面考量，树立顶层设计理念，积极立法，严格选任制度，建立办案组织，完善监督与保障机制。

（一）积极着手立法，配合改革

首先，为了确立主任检察官制度在实践中的试点改革中的法律地位，明确改革力度与立法者的决心，应当尽快着手对《刑事诉讼规则》中有关三级审批制的内容进行修正补充，对《检察官法》和《检察院组织法》发布修正案或立法解释。

其次，各个地区应当根据本地的实际情况因地制宜的提出有益于立法的建议，由高院和最高院组织专家组，对主任检察官制度的施行的具体情况进行实地调研，听取当地人民群众对于该项制度的反响；根据反馈情况及基层提出的立法草案，出台主任检察官制度的详细规定。同时强化对于检察官办案责任制的法律规制，使检察官办案切实做到“有法可依，有法必依”，进而才能做到“违法必究”，避免因过度放权引发的贪腐问题，切实做到慎用权利，用好权利。

最后，为了贯彻落实十八届三中全会的精神，切实促进检查系统司法体制改革的进程，真正做到“去行政化”，一方面要做到省级以下人财物的统一管理，保证司法公平公正；另一方面也要注意提高主任检察官的执业水平，提升公信力。

（二）严格规范选任制度

 1、严格选任条件

     首先，主任检察官必须符合《公务员法》、《检察官法》对于检察官选任的最低标准外，还需具有相应的法学功底和丰富的实地办案经验。其次，检察官们的道德素养、政治背景、分析判断和逻辑思维能力也应当作为一个主要的考察依据。