王艳律师王艳律师
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在劳动关系中，企业作为用人单位对劳动者负有很多义务，其中社会保险费的缴纳就是其中一项重要的法定义务。但在现实社会中，企业未为员工缴纳社保或未为员工足额（未按实际收入情况）缴纳社会保险费的情况比比皆是。社会保险费征收机构作为社会保险费的稽核和管理机构往往在劳动者投诉或在检查的过程中都会对用人单位的行为进行查处，其中不仅涉及到补缴，还涉及到收取利息、滞纳金的情况。对于补缴年限较长或欠缴社会保险费的时期较早的，常常出现滞纳金收取的标准甚至高于欠缴的本金的情况。社会保险费征收机构收取的滞纳金能否高于欠缴本金也成了我们需要关注和研究的法律问题。
一、“滞纳金”概念及法律规定梳理
滞纳金是指行政被强制对象未按期履行相关法定义务时，行政机关通过加收货币的方式达到间接强制目的一种方法，其是行政间接强制方法之一。
我国海关法、海上交通安全法、社会保险法、劳动法、企业所得税法、船舶吨税法、水法、刑法、人口与计划生育法、行政强制法中均有对滞纳金的相关规定。其中很多法律仅仅是笼统描述可以加收滞纳金，如《海关法》第六十条：“进出口货物的纳税义务人，应当自海关填发税款缴款书之日起十五日内缴纳税款；逾期缴纳的，由海关征收滞纳金”。部分法律中对于滞纳金的征收有相关比例的规定，如《船舶吨税法》第十二条：“应税船舶负责人应当自海关填发吨税缴款凭证之日起十五日内缴清税款。未按期缴清税款的，自滞纳税款之日起至缴清税款之日止，按日加收滞纳税款万分之五的税款滞纳金”。但对于滞纳金的收取上限仅有《行政强制法》中有明确规定，其中第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”。
二、社会保险费征缴中“滞纳金”的法律现状
（一）法律层面
《劳动法》中对于社会保险费缴纳中滞纳金的规定为：“第一百条 用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金”。
《社会保险法》中对于社会保险费缴纳中滞纳金的规定为：“第八十六条 用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金”。
（二）地方性规定
经检索，目前对于社会保险费的逾期缴纳加收滞纳金仅有郑州市人力资源和社会保障局2017年12月19日在向郑州市社会保险局《关于社会保险费滞纳金超过本金问题的请示》的批复中（郑人社文〔2017〕230号）明确“根据2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定，加处滞纳金属于行政强制执行的方式。社会保险经办机构在适用《中华人民共和国社会保险法》第八十六条计算加收的滞纳金时，应当同时适用《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款‘加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额’的规定”，这是唯一针对社会保险费中加收滞纳金上限的回复性文件。
三、司法实践中对于社会保险费的滞纳金是否以本金为限的认定
第一种观点：对于社会保险费的征收本身具有强制性，而滞纳金属于执行罚应当受《行政强制法》的规范和调整。
典型案例： (2019)桂03行终257号
裁判摘要：根据上述法律规定，缴纳社会保险费是用人单位的法定金钱给付义务，如果用人单位不履行该金钱给付义务，将受到加处滞纳金、罚款的惩罚措施，由此可知，用人单位缴纳社会保险费的金钱给付义务本身具有强制性，而滞纳金是在用人单位不履行法定金钱给付义务时通过增加额外金钱负担的方式，迫使用人单位尽快履行义务，是对金钱给付义务强制执行的一种方式，属于执行罚，是间接强制的一种，而《中华人民共和国行政强制法》是为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的特别法，《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定的滞纳金，无论是从其性质还是其设定目的合理性来看都理应受到《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定的规范和调整。
第二种观点，社保行政机构要求用人单位补缴社会保险费不是一种行政行为，滞纳金的产生系因用人单位自身殆于履行法定义务而导致，故与《行政强制法》中规定的滞纳金性质不同。
典型案例：(2019)琼01行终70号
裁判摘要：本院认为，《中华人民共和国行政强制法》规定的滞纳金因逾期不履行行政行为而产生，本案中行政行为是省社保局于2017年3月23日作出的《补缴社会保险费核定结果告知书》，滞纳金从逾期不履行行政行为之日开始起算；而本案涉诉的滞纳金因欠缴2005年9月至2008年9月的社会保险费产生，从欠缴之日起算。两者性质不同，起算点不同。因此，本案中的滞纳金不适用上述法律规定。
四、笔者的观点
笔者认为，逾期缴纳社会保险费中的滞纳金是否应当受到《行政强制法》中规定的本金金额的限制，首先需要从该滞纳金的性质、目的等出发予以明确和分析。
《社会保险法》中规定的“滞纳金”性质并未作出明确的说明，但从该规定的目的可以明确，要求滞纳金的唯一前提条件就是“用人单位未按时足额缴纳社会保险费”，未按时足额缴纳的行为是一种违法行为，正是因为有这种违法行为的存在，故社保行政部门可以向对用人单位收取滞纳金。而收取滞纳金在行政法层面是一种按日计罚，这是一种行政制裁手段，其以动态化的方式实现违法成本与违法收益之间的均衡，以惩戒和预防环境违法行为，因而其性质应归结为一种行政罚，是一种处罚行为，这种处罚行为与《行政强制法》中的处罚是一致的，并未有本质区别。
同时，在《行政强制法》中，滞纳金也被明确为一种行政强制执行的方式，而从《行政强制法》的目的而言，其旨在规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，总的目的是为了防止违法行为的发生，保障社会秩序、经济秩序、管理秩序的正常运行。在社会保险费的追缴领域，行政机构之所以使用滞纳金处罚规定，也是为了保护劳动者的权益，迫使用人单位能够履行法定的社会保险缴纳义务，其与《行政强制法》中滞纳金的实现目的是一致的。
虽然按照规定缴纳社会保险费是用人单位的法定义务，但正是因为用人单位在履行义务的过程中有瑕疵履行、未完全履行的情况，故社保行政部门才会以“通知”的方式要求用人单位履行，此时该履行行为已经从自主履行转变为强制履行，该方式带有行政强制之目的，也与《行政强制法》设立的初衷一致即促使义务人履行义务，而不是制裁其违法行为。
既然在社会保险征缴领域，收取的滞纳金实质为行政强制执行方式之一，这种方式就必然受行政强制的原则所限制。行政强制的原则属于贯穿行政强制权设定和实施过程始终的基本法制理念。行政强制适当原则是行政强制法的基本原则之一，旨在要求行政机关设定行政强制权必须为了维护公共利益所必需，对公民设定行政强制义务应当适当，不能超出需要的限度。《行政处罚法》第四十五条就是行政强制适当原则的基本体现。
综上，笔者认为，社会保险征缴领域的滞纳金加收行为的性质是行政强制方式之一，属于《行政强制法》应当规范的范畴。且从行政强制本身的原则出发，对于社保行政部门的加收额度进行必要的限制也体现了行政强制的适当性原则，这种限制本身是必要的也是合理的。实践中，随处可见社会保险部门发出的“通知”中载明的滞纳金高于社会保险费缴纳本金的情况，这实质上侵犯了企业作为用人单位的利益，对于该种情况，用人单位可以以超过了《行政强制法》中关于滞纳金不得超出金钱给付义务数额的规定予以抗辩。