人民法院征收拆迁十大案例评析

长期以来，征收拆迁案件是困扰人民法院行政审判工作的突出难题。2014年8月，最高人民法院公布了征收拆迁十大案例。这批案件对于指导人民法院依法履行职责、统一裁判尺度、保障民生权益具有重要意义。案例发布后，引起各有关方面高度关注和充分肯定。为便于法律界同仁更好地理解其规则意义与社会意义，现撷其概要逐一评析。

　 一、杨瑞芬诉湖南省株洲市人民政府房屋征收决定案

　 （案情及裁判见后文）

　 评析

　 本案核心问题在于行政机关在特定情况下超出规划范围征收房屋是否应认定为违法。裁判意义是：在房屋征收过程中，如果因规划不合理，致使整幢建筑的一部分未纳入规划红线范围内，则政府出于实用性、居住安全性等因素考虑，将未纳入规划的部分一并征收，该行为体现了以人为本，有利于征收工作顺利推进。人民法院认可相关征收决定的合法性，不赞成过于片面、机械地理解法律。《国有土地上房屋征收补偿条例》（以下简称《条例》）颁布以来，司法实践中时而会遇到类似情形，其法律适用难点在于，法律规则要求人民政府实施房屋征收工作时必须受到建设规划红线的约束，不得任意突破。但行政机关如果死守红线，不越雷池半步，不征收被拆迁人在红线外的小部分房屋而由其继续居住，显然不利于被拆迁人的生命财产安全，同时也对项目建设造成妨碍。法院处理思路是法律原则与规则相结合，以《条例》第一条规定的“维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益”之立法目的为依据，对本案情形作出合理解释，补充了规划红线范围的不足，对处理类似房屋征收纠纷有一定示范作用。

　 二、孔庆丰诉山东省泗水县人民政府房屋征收决定案

　 （一）案情摘要

　 2011年4月6日，泗水县人民政府作出涉案片区房屋征收决定，其征收补偿方案规定，选择货币补偿的，被征收主房按照该地块多层产权调换安置房的优惠价格补偿；选择产权调换的，安置房超出主房补偿面积的部分由被征收人出资，超出10平方米以内的按优惠价结算房价，超出10平方米以外的部分按市场价格结算房价；被征收主房面积大于安置房面积的部分，按照安置房优惠价增加300元／m标准给予货币补偿。孔庆丰的房屋在被征收范围内，其不服该征收决定，提起行政诉讼。

　 （二）裁判结果

　 济宁市中级人民法院认为，对被征收房屋价值的补偿，依法不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，优惠价格显然低于市场价格，对被征收房屋的补偿价格也明显低于被征收人的出资购买价格，显失公平，违反《条例》相关规定。故判决撤销被诉征收决定。宣判后，各方均未上诉。

　 （三）评析

　 本案核心问题在于如何把握补偿标准对征收决定合法性的实质影响。裁判意义是：《条例》第二条规定的对被征收人给予公平补偿原则，应贯穿于房屋征收与补偿全过程。无论有关征收决定还是补偿决定的诉讼，人民法院都要坚持程序审查与实体审查相结合，一旦发现补偿方案确定的补偿标准明显低于法定的征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即便对于影响面大、涉及人数众多的征收决定，该确认违法的要坚决确认违法，该撤销的要坚决撤销，以有力地维护人民群众的根本权益。司法实践中，法院不仅要审查征收补偿方案制定程序是否合法，还应对征收补偿方案实质内容的公平合理性进行审查，从而有利于准确甄别征收决定、补偿决定之合法性。

　 三、何刚诉江苏省淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案

　 （一）案情摘要

　 2011年10月29日，淮安市淮阴区人民政府发布《房屋征收决定公告》，决定对涉案地块内房屋实施征收，同日还发布了征收补偿方案。何刚的房屋在上述征收范围内。在征收补偿商谈过程中，何刚向征收部门表示选择产权调换，但双方未能达成协议。2012年6月14日，区政府作出被诉补偿决定，决定给予其补偿款总计607027.15元，要求其在接到决定之日起7日内搬迁完毕。何刚不服该补偿决定，提起行政诉讼。

　 （二）裁判结果

　 淮安市淮阴区人民法院认为，本案争议焦点为被诉房屋征收补偿决定是否侵害了何刚的补偿方式选择权。根据《条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。通过对本案证据的分析，可以认定何刚选择的补偿方式为产权调换，但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了何刚的补偿选择权。据此判决撤销被诉补偿决定。宣判后，双方均未上诉。

　 （三）评析

　 本案核心问题在于如何保障被征收人对补偿方式的法定选择权。裁判意义是：在房屋补偿决定诉讼中，旗帜鲜明地维护了被征收人的补偿方式选择权。实践中不少“官”民矛盾的产生，源于市、县级政府在作出补偿决定时，只考虑征收项目的具体情况，未征得被征收人同意，没有给被征收人选择补偿方式的机会而径直加以确定，明显不符合《条例》第二十一条明确规定的“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的精神。本案的撤销判决从根本上纠正了行政机关这一典型违法情形，为当事人提供了充分的司法救济，对于同类案件的处理具有较好的示范意义。

　 四、艾正云、沙德芳诉安徽省马鞍山市雨山区人民政府房屋征收补偿决定案

　 （案情及裁判见后文）

　 评析

　 本案核心问题在于如何看待送达程序缺失对补偿决定合法性的影响。裁判意义是：通过严格的程序审查，在评估报告是否送达这一细节上，彰显了司法对被征收人获得公平补偿权的全方位保护。房屋价值评估报告是行政机关作出补偿决定最重要的依据之一，如果评估报告未及时送达，会导致被征收人申请复估和申请鉴定的法定权利无法行使，进而使得补偿决定本身失去合法性基础。本案判决敏锐地把握住了程序问题与实体权益保障的重要关联性，果断撤销了补偿决定，保障是充分到位的。与实体结果相比，行政程序具有独立的价值，并可能直接影响实体结果的正确性；对严重违反法定程序的行政行为，即使结果正确，也难以得到支持。人民法院对于严重违反法定程序的行政决定，有权依法予以撤销，并可责令重新作出相应行为。本案判决凸显了程序公正的法律意义，对于行政机关依法作出补偿决定有着积极指导作用。

　 五、文白安诉河南省商城县人民政府房屋征收补偿决定案

　 （一）案情摘要

　 2012年12月8日，商城县房屋征收部门发布有关迎春台棚户区房屋征收评估机构选择公告，因各方未能协商一致，遂于同年12月14日组织被征收人和群众代表抽签，确定了一家评估机构。2012年12月24日，商城县人民政府作出涉案房屋征收决定，文白安居住的房屋在征收范围内。2013年5月10日，评估机构出具了房屋初评报告，县房屋征收部门与文白安未能达成补偿协议，县政府于2013年7月15日作出被诉补偿决定。文白安不服该补偿决定，提起行政诉讼。

　 （二）裁判结果

　 信阳市中级人民法院认为，本案被诉补偿决定存在以下问题：1评估机构选择程序不合法。县房屋征收部门于2012年12月8日发布评估机构选择公告，但县政府直到2012年12月24日才作出征收决定，不符合《条例》第二十条第一款和《河南省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞的规定》第六条规定，违反法定程序。2.对文白安的房屋权属认定错误。县政府在一项证据中称“文白安在评估过程中拒绝配合致使评估人员未能进入房屋勘察”，但在另一项证据中称“此面积为县征收办入户丈量面积、房地产权属情况为权属无争议”，两者相互矛盾，且无充分证据证明系因文白安的原因导致无法履行勘察程序。该房屋所有权证、国有土地使用权证登记权利人均为第三人文然而非文白安。据此判决撤销被诉补偿决定。宣判后，各方均未上诉。

　 （三）评析

　 本案核心问题在于如何在审查补偿决定合法性过程中准确考量选定评估机构程序倒置和认定房屋权属错误等问题。裁判意义是：从程序合法性、实体合法性两个角度鲜明地指出补偿决定存在的硬伤。在程序合法性方面，依据有关规定突出强调了征收决定作出后才能正式确定评估机构的基本程序要求；在实体合法性方面，强调补偿决定认定的被征收人必须适格，采信证据必须确实充分。本案因存在征收决定作出前已确定了评估机构，且补偿决定核定的被征收人不是合法权属登记人等问题，故判决撤销补偿决定，彰显了程序公正和实体公正价值的双重意义。实践中，不少地方存在征收决定作出前的预评估程序，从审慎行政和提高后续操作可接受性角度看，附加设置一些程序本身亦无不可，但《条例》和一些地方性法规、规章明确要求正式选定评估机构宜在征收决定作出之后，这是便于更好地固定征收范围、被征收人的科学性考虑，符合正当程序原则，不能以其他程序替代法定一般程序要求。同时，补偿决定认定的被征收人必须准确，原则上应当以房屋权属证书登记的户主为准；对于房屋的面积、结构等基本情况，也应当有充分的证据证明。

　 六、霍佩英诉上海市黄浦区人民政府房屋征收补偿决定案

　 （案情及裁判见后文）

　 评析

　 本案核心问题在于对涉案房屋性质的认定。裁判意义是：对于如何界定被征收房屋是否属于居住房屋、进而适用不同补偿标准具有积极的借鉴作用。实践中，被征收人最关注的按什么标准补的前提往往是房屋属于什么性质和用途，这方面争议很多。法院在实践中通常依据房产登记证件所载明的用途认定房屋性质，但如果载明用途与被征收人的主张不一致，需要其提供营业执照和其他相关证据佐证，才有可能酌定不同补偿标准。本案中霍佩英未能提供充分证据证明涉案房屋系非居住房屋，故法院不支持其诉讼请求。从行政行为确定力、羁束力考量，依据房屋登记部门记录认定性质有其合理性，国务院办公厅于2003年发布《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》确立实事求是原则后，许多地方完善了相应认定标准，人民法院一般应予以尊重。通常做法是：1．房屋所有权证或者公房租赁凭证等具有法律效力的证件上载明房屋性质为非居住性质的，应当认定为非居住房屋。2．被征收房屋在相关证件上记载为居住房屋，但经有关机关批准作为非居住使用的，被征收人应当提供被批准作为非居住使用的营业执照等相关证照。3.如果相对人不能提供被批准作为非居住使用的相关证照，实际也未经依法批准作为非居住房屋使用的，就不应认定为非居住房屋。

　 七、毛培荣诉甘肃省永昌县人民政府房屋征收补偿决定案

　 （一）案情摘要

　 永昌县人民政府于2012年1月拟定北海子景区建设项目国有土地上房屋征收补偿方案，向社会公众公开征求意见。期满后，作出征收决定并予以公告。毛培荣、刘吉华、毛显峰（系夫妻、父子关系）在征收范围内共同共有的住宅房屋一处、工业用房一处。在房屋征收部门组织下，毛培荣等人经过了选定评估机构、初步评估、申请复核、重新评估等程序，2013年1月9日，县政府作出被诉补偿决定，对涉案被征收范围内住宅房屋、房屋室内外装饰、工业用房及附属物、停产停业损失等进行补偿，被征收人选择货币补偿，总补偿款合计人民币1842612元。其后以补偿价格过低为由提起行政诉讼。

　 （二）裁判结果

　 金昌市中级人民法院审理认为，在征收补偿过程中，评估机构系毛培荣等自己选定，具有相应资质，复核评估报告对其提出的漏评项目已作出明确说明，其对评估复核结果虽有异议，但在规定的期限内并未向有关专家委员会申请鉴定。因此，县政府对因征收行为给予其一系列补偿，符合《甘肃省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞若干规定》精神，遂判决驳回毛培荣、刘吉华、毛显峰的诉讼请求。宣判后，各方均未上诉。

　 （三）评析

　 本案核心问题在于如何看待补偿行为的合法性。裁判意义是：人民法院通过发挥司法监督作用，对合乎法律法规的征收补偿行为给予有力支持。在本案征收补偿过程中，征收部门在听取被征收人对征收补偿方案的意见、评估机构选择、补偿范围确定等方面，比较充分到位，保障了当事人知情权、参与权，体现了公开、公平、公正原则。通过法官释法明理，原告逐步消除了内心疑虑和不合理的心理预期，不仅未上诉，其后不久又与征收部门达成补偿协议，公益建设项目得以顺利推进，案件处理取得了较好法律效果和社会效果。本案的审理诠释了人民法院在审理征地拆迁案件中，要善于依法平衡各方当事人的利益诉求，切实维护了被征收人的合法权益和社会公共利益，实现法律“彰显规则，维护秩序”的基本功能。

　 八、廖明耀诉江西省龙南县人民政府房屋强制拆迁案

　 （一）案情摘要

　 2011年龙南县人民政府批复同意建设县第一人民医院，廖明耀的房屋被纳入拆迁范围。2013年2月27日，县国土及规划部门将其部分房屋认定为违章建筑，并下达自行拆除违建房屋的通知。同年3月，县政府未按照行政强制法相关规定组织有关部门强制拆除其违建房屋，同时对拆迁范围内的合法房屋也进行了部分拆除，导致该房屋丧失正常使用功能。廖明耀针对拆除行为提起行政诉讼，法院立案后向县政府送达了起诉状副本和举证通知书，但县政府在法定期限内只提供了行政处罚相关证据，没有提供拆除行为相关证据和依据。

　 （二）裁判结果

　 安远县人民法院认为，根据行政诉讼法和司法解释有关规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的证据，未提供的，应当认定该具体行政行为没有证据。本案中，龙南县人民政府在收到起诉状副本和举证通知书后，始终没有提交强制拆除房屋行为的证据，应认定拆除行为没有证据，不具有合法性。据此判决确认县政府拆除廖明耀房屋的行政行为违法。其后，在后续行政赔偿诉讼中经法院多次协调，最终促成双方当事人达成和解协议，行政纠纷得以实质性解决。

　 （三）评析

　 本案核心问题在于准确把握举证责任。裁判意义是：凸显了行政诉讼中行政机关的举证责任和司法权威，对促进行政机关及其工作人员积极应诉，不断强化诉讼意识、证据意识和责任意识具有警示作用。法律和司法解释明确规定了行政机关在诉讼中的举证责任，不在法定期限提供证据，视为被诉行政行为没有证据，这是法院处理此类案件的法律底线。本案中，县政府将廖明耀的合法房屋在拆除违法建筑过程中一并拆除，致使该房屋丧失正常使用功能，在其后诉讼过程中又未能在法定期限内向法院提供据以证明其行为合法的证据，对此，依法应视为被诉强拆行为没有证据，因此行政机关只能承担败诉后果。本案判决充分体现了行政审判监督政府依法行政、保障相对人利益的重要职能。

　 九、叶呈胜、叶呈长、叶呈发诉广东省仁化县人民政府房屋行政强制案

　 （一）案情摘要

　 叶呈胜、叶呈长、叶呈发的房屋所占土地在被征收土地范围内，其房屋属于未经乡镇规划批准和领取土地使用证的“两违”建筑物。2009年8月至2013年7月间，仁化县人民政府以调查笔录等形式告知叶呈胜等三人其房屋系违法用地，县国土资源局先后发出两份《通知》要求其停止土地违法行为。2013年7月12日凌晨5时许，在未发强行拆除通知、未予公告的情况下，县政府组织人员对其房屋实施强制拆除。叶呈胜等三人遂提起行政诉讼，请求确认仁化县政府强制拆除行为违法。

　 （二）裁判结果

　 韶关市中级人民法院认为，虽然叶呈胜等三人使用农村集体土地建房未经政府批准属于违法建筑，但仁化县政府在2013年7月12日凌晨对叶呈胜等三人所建的房屋进行强制拆除，程序上存在严重瑕疵，即采取强制拆除前未向叶呈胜等三人发出强制拆除通知，未向强拆房屋所在地的村民委员会、村民小组张贴公告限期自行拆除，违反了行政强制法第三十四条、第四十四的规定。而且，县政府在夜间实施行政强制执行，不符合行政强制法第四十三条第一款有关“行政机关不得在夜间或者法定节假日实行强制执行”的规定。据此判决确认仁化县政府实施行政强制拆除的具体行政行为违法。宣判后，各方均未上诉。

　 （三）评析

　 本案核心问题在于如何把握行政强制行为的程序合法性。裁判意义是：充分体现了行政审判监督政府依法行政、保障公民基本权益的重要职能。即使对于违法建筑的强制拆除，也要严格遵循行政强制法的程序性规定，拆除之前应当先通知相对人自行拆除，在当地张贴公告且不得在夜间拆除。本案被告未遵循这些程序要求，遗漏了必经步骤，并且执法方式违法，属于违反法定程序。法院在判决中明确指出上述问题并确认强拆行为违法，对同类案件的处理可以起到好的示范效果。行政强制法自2012年1月1日起至今施行不久，本案判决有助于推动该法在行政审判中的正确适用。

　 十、叶汉祥诉湖南省株洲市规划局、株洲市石峰区人民政府不履行拆除违法建筑法定职责案

　 （一）案情摘要

　 沈富湘于2010年7月未经株洲市规划局等有关单位批准，新建和扩建新房，严重影响了叶汉祥的通行和采光。叶汉祥向株洲市规划局举报，该局经调查后于2010年10月23日对沈富湘作出行政处罚告知书，限其接到告知书之日起5天内自行无偿拆除，限期不拆除的，将由株洲市石峰区人民政府组织拆除。该告知书送达沈富湘本人后其未能拆除。后经叶汉祥多次请求，株洲市规划局于2013年3月8日作出行政处罚决定书，限沈富湘接到决定书之日起3日内白行无偿拆除，否则由区政府组织实施强制拆除。由于株洲市规划局、石峰区人民政府未能完全履行拆除违法建筑法定职责，叶汉被遂提起行政诉讼。

　 （二）裁判结果

　 株洲市荷塘区人民法院认为，石峰区人民政府接到株洲市规划局对沈富湘的行政处罚告知书和行政处罚决定书后，应按照株洲市规划局的授权积极履行法定职责，组织实施强制拆除违法建设。虽然区政府在履行职责中进行过协调等工作，但未积极采取措施，其拆除违法建设工作未到位，属于不完全履行拆除违法建筑的法定职责。故判决株洲市石峰区人民政府在3个月内履行拆除沈富湘违法建设法定职责的行政行为。宣判后，各方均未上诉。

　 （三）评析

　 本案核心问题在于如何全面理解行政机关拆违的法定职责。裁判意义是：以违法建设相邻权人提起的行政不作为诉讼为载体，有效发挥司法能动性，督促行政机关切实充分地履行拆除违建、保障民生的法定职责。针对各地违法建设数量庞大，局部地区有所蔓延的态势，虽然城乡规划法规定了县级以上人民政府对违反城市规划、乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建设有权强制拆除，但实际情况不甚理想。违法建设侵犯相邻权人合法权益难以救济成为一种普遍现象和薄弱环节，本案判决在这一问题上表明法院应有态度：即使行政机关对违建采取过一定查处措施，但如果不到位仍构成不完全履行法定职责，法院有权要求行政机关进一步履行到位。这实际上反映出法院一种能动司法的信号，即根据对案件事实的掌握程度，要把审查尺度尽可能地推进到位，以充分保障公民合法权益，促进行政机关依法行政。这方面审判力度需不断加强。