集体土地征收补偿纠纷的现实困境及司法出路

集体土地征收补偿纠纷的现实困境及司法出路

       提要：由于集体土地征收补偿机制的特点、补偿立法及理论的薄弱、补偿实践的现实矛盾，各地法院对于集体土地征收补偿纠纷中行政行为可诉性、受理前置程序、诉讼主体、规范性文件效力、证明责任、诉讼性质、司法权介入空间等问题存在不同认识。为了达到良好司法效果，宜将公共利益目的、征地补偿标准纳入司法审查；合理界定可诉行政行为的范围；擅用民行交叉的裁判思维；妥善对待村民自治，保持司法适度干预。财产征收行为的本质，在于私人利益对于公共利益的让渡。尽管现代物权法理论承认为了公共利益得以限制甚至剥夺私人所有权，但“尊重私权”的理念从未动摇。近年来，随着城镇化进程的加快，建设用地需求日益增加，农村集体土地征收成为解决用地需求的重要手段，因集体土地征收补偿引发的纠纷也与日俱增，此类纠纷具有利益关系复杂、社会关注度高、矛盾易激化的特点。

       一、集体土地征收补偿纠纷的现实困境集体土地上承载着对农民生计的保障功能。近年来，国家致力于推进集体土地征收补偿制度改革，逐渐提高了征地补偿金额，然而，集体土地征收补偿纠纷数量却未见减少。究其根源，有3个方面：

     （一）源于集体土地征收补偿机制本身的特点一是需历经诸多阶段，包括征地决定阶段、征地补偿安置方案确定阶段、征地补偿安置方案实施阶段以及土地补偿费分配阶段，集体土地征收补偿纠纷几乎覆盖了上述全部环节。二是法律政策依据复杂，包括法律、法规、规章、各地政策，彼此间存在不一致甚至冲突。三是涉及诸多实施主体，包括征地审批的国务院、省级政府，组织报批、发布征地公告的市县级政府，拟定征地补偿方案、承担征地补偿职责的土地行政部门，甚至还包括具体实施的开发区管委会、乡镇政府、街道、征迁办等。四是涉及诸多利益主体，包括农村集体经济组织、集体经济组织成员、农地承包经营权人、宅基地使用权人、农业公司等实际使用人等。 

     （二）源于集体土地征收补偿立法及理论的薄弱集体土地征收补偿机制所具有的以上特点，决定了其顺利实施必须有完备立法及成熟理论的支撑，然而，现实却不尽如人意。目前，包括集体土地征收各阶段的责任主体、补偿对象、补偿标准、分配程序、救济机制等方面的立法及理论均不够成熟，各地实践中的做法不一，具有较大的随意性。比如，省级以上政府对征收土地的批复行为是否具有可诉性？我国现行征收土地决定阶段中，存在“两级四政府”参与的现象（根据现行立法规定，市、县级人民政府负责制定报送征地资料，省级以上人民政府对报送资料进行审查并批准，市、县人民政府负责发布征收土地公告，市、县土地行政部门负责对被征收人物权权属进行调查）。其中，对于哪一级政府是征收决定的主体，现行立法并没有明确的规定。相关法律文件中，涉及的概念是“征收审批主体”“征收公告发布主体”。因立法规定模糊、理论未有定论，各高级法院采取了截然相反的做法。在对征收决定提起的诉讼中，省级以上政府和市县政府，谁是适格被告，实践中存在差异：浙江省高级人民法院以答复形式确认了省级以上政府的征地批复行为具有可诉性（参见浙江省高级人民法院《关于土地征收相关问题请示的答复》）；重庆市高级人民法院《关于审理土地征收行政案件的解答》则将其排除在可诉范围之外，“重庆市人民政府作出的征地批复不属于行政诉讼受案范围，当事人对征地批复提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。

     （三）源于集体土地征收补偿实践的现实矛盾一是征地补偿金与土地出让金差额巨大。以浙江省为例，征收补偿地价以不低于5.4万元/亩为标准，而该省一些地区的出让地价则高达467万元/亩。征地补偿款与土地出让金之间数额差异，导致被征地集体与农户巨大的心理落差，并因此成为集体土地征收纠纷频发最深层次的根源。二是征地补偿金的地区差异巨大。有的省份可以达到每亩六七万元，而有的省份的偏远地区每亩甚至只有三四千元。即使是同一省份之内，征地补偿标准差异有时也非常大，每亩可以相差数万元。三是现行建设用地供地制度的现实矛盾。除了部分实行“集体经营性建设用地入市”的试点地区外，建设用地原则上只能由国家所有的土地供应，这就不可避免地催生了“非公益征收”行“公益征收”之名的现象，并由此成为征地纠纷发生的导火索。

       二、集体土地征收补偿现实困境的司法出路由于上述各种现实困境的制约，法院在集体土地征收补偿案件的审理中面临着更加艰巨的挑战。各地法院对于集体土地征收补偿纠纷中行政行为可诉性、受理前置程序、诉讼主体、规范性文件效力、证明责任、诉讼性质、司法权介入空间等问题存在不同认识，造成了“个案裁判标准不统一现象突出，总体上存在裁定处理多而实体判决少，确认违法多而撤销变更少，程序性违法判决多而实际判决赔偿少，”对被征收人形成了“维持会”“走过场”的不良司法效果。集体土地征收补偿案件的司法现状，反映出此类纠纷背后所存在的几类矛盾：政府依法行政与加快经济发展的矛盾、实现公共利益与保护个体利益的矛盾、保障权益与诉讼经济的矛盾。而司法者只有直面矛盾，在其中找到平衡点，才能走出案件审理的现实困境。

     （一）兼顾公权与私权：坚持司法是解决纠纷的最终方式集体土地征收是国家行使征收权的行为，意味着公共利益的价值取向，而集体及农民失去了安身立命的土地，个体利益则不可避免地被减损。因此，集体土地征收补偿案件的审理，必须面对公共利益与个体利益的冲突，司法者应当坚持利益衡平原则，既要支持经济社会发展所必需的合法征地行为，又要在补偿方面充分保障被征收方的个体利益。最根本的手段就是坚持司法裁决是解决土地征收补偿纠纷的最终方式。从比较法上看，诉诸司法程序是各国解决土地征收纠纷的最终途径。有学者指出，严重的征地冲突在西方发达国家之所以甚为少见，其原因之一就是在域外征收立法“抑公扬私”理念的指导下，“在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造了可能性。” 1.将公共利益目的纳入司法审查行政审判的重要思维之一，即尊重行政机关的专业判断。作为将一般性规范适用于特定行政相对人的活动，行政决定被称为“法的第一次适用”，行政审判则被称为“法的第二次适用”，因此行政诉讼中，司法权对于行政权要给予必要的尊重，不应以司法裁量取代行政机关在自身业务领域作出的行政裁量。也正是基于此，一些观点认为，对于征地行为合法性的关键要素“公共利益目的”，不应纳入司法审查范围。主张由第三方专业机构对征地行为目的进行审查的观点也甚为常见。但各种因素而导致以公共利益为名的非公益征收在我国征地实践中普遍存在的现实背景下，担当“最后一道屏障”的司法，虽然效果不尽如人意，但仍是当前无法替代的力量。在土地征收开发中，公益与私益的交织，给司法者带来了难题。笔者认为，可以借鉴省级以上政府审批市县级政府征地报送的考量因素，即是否符合土地利用总体规划、是否符合土地年度利用计划、是否满足耕地占补平衡等建设用地管理要求；对于单独选址项目，则考量其是否符合产业政策和供地政策、是否符合用地预审控制规模、供地方式是否符合法律规定等因素。 2.将征地补偿标准纳入司法审查征地纠纷产生的原因多种多样，但最终源于原告对于征地补偿标准的不满。征地补偿标准能否纳入司法审查？对此存在着立法上的分歧（《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》指出：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请），并因此导致了司法的认识不一。此外，规定征地补偿标准的地方性规范文件的效力也存有疑问，法院在审理案件时是否审查、如何审查等尚未达成共识。       笔者认为，首先，应当坚持司法对征地补偿标准及其体现即征地补偿方案的最终裁判。国法[2011]35号文件在制定时征求过全国人大法工委和最高人民法院的意见，应当承认其效力，从而认可对征地补偿安置方案的司法干预。其次，应当允许司法对地方规范性文件进行审查。立法的逐级授权使市县级政策性文件成为征收补偿具体标准的主要载体，而征地安置补偿方案、征地补偿安置协议则是补偿标准的具体运用。因此，法院对征地补偿标准进行审查，通常意味着对地方规范性文件进行审查。第一，法院应当对规范性文件中的补偿标准进行合法性审查，看其是否为土地行政主管部门会同有关部门制定，是否符合法律法规和规章的规定，是否不低于省市县政府所公布的标准。在戴月琴等与江苏省人民政府征地补偿行政复议纠纷上诉案中，法院认为，裁决机关应对规范性文件进行附带性审查，审查“县标”是否符合“省标”。第二，法院应对补偿标准的合理性进行审查，看其能否做到被征地农民生活水平不降低、居住有保障，是否公平合理。在株洲云龙示范管理区云田镇马鞍社区王家组与株洲市人民政府确认征收行为违法及行政赔偿上诉案中，法院认为，未区分不同农地上的承包经营权剩余年限和经济作物种类而采取了同样的补偿标准，涉案的征地补偿协议内容不合理。

      （二）保护个体权益兼顾司法效率：合理界定可诉行政行为范围司法介入征地补偿纠纷，是对政府征收土地行为的有力监督。应运用灵活务实的司法政策，在全面审视司法国情条件与司法审查能力的基础上，积极稳妥地寻求疑难问题的应对方案，积极促进土地资源的公平分配，在妥善化解矛盾的前提下，渐进性地推动土地征收制度的完善和社会治理水平的提升。但考察集体土地征收行为，呈现出多主体、多阶段的特征，征地过程中的征地审批、征地公告、调查组织听证、补偿安置方案拟定、补偿方案审批及公告、补偿登记、补偿协议的签订及履行……实践中原告对于以上行为均提起过行政诉讼，司法应当介入的空间该如何界定？权利救济是行政审判的首要功能，在确定可诉性的范围时，首先要保障行政相对人权利获得有效的救济。同时应当提升行政救济的针对性，尽可能地节约司法资源，处理好诉讼必要性和诉讼经济性之间的平衡。当行政行为影响到被征地方的合法权益时，应当赋予其通过合法的方式寻求相应的救济渠道，而将不影响当事人实质性权益的行政行为或可以通过其他救济途径一并解决的行政争议，从可诉性行为中予以排除。此外，还应考虑司法裁判的引导作用，对存在争议大、引发纠纷多的行政行为，应纳入受案范围，以预防和减少征地补偿安置矛盾纠纷。具体而言： 1.征地补偿中的过程性行为原则上不可诉组织听证行为、补偿登记及调查确认行为、补偿安置方案拟定行属于征地补偿行为中的过程性行为，其关系着相对人程序性权利的实现，是政府行为合法性的必备环节，但从诉讼经济和诉讼效率的角度，并不宜将其纳入受案范围。作为土地征收补偿中的一个环节，此类行为的缺失或不规范给相对人带来的影响，通常体现于后续的环节中。因此司法可在对后续的直接影响其实体权益的行政行为的诉讼中一并审查并作出裁判，从而提升了司法救济的有效性和针对性。 2.征地补偿中的内部行为原则上不可诉在我国现行征地机制中，存在“两级四政府”参与的现象。省级以上政府对于征地决定的审批行为、市县级政府对于征地补偿方案的审批行为，对其性质的界定决定了其是否具有可诉性。笔者认为，从政府作出审批行为的现实情况出发，宜认定其属于内部行政行为，不具有可诉性。就征地批复行为而言，省级以上政府并不审查公共利益需求等条件，且通常采取一次批准多个征地项目的方式，其实质是从土地利用规划、耕地保护角度对下一级政府建设用地的管控。就安置补偿方案审批行为而言，安置补偿方案由土地行政主管部门主导制订、进行公告，在听取被征地方的意见后方能报市县级政府批准实施，市县级政府的批准实质是对安置补偿方案的监督。司法应引导原告起诉审批行为之后的公告行为，公告行为直接针对被征地方作出，为被征地方设定了具体的权利义务关系，将征地公告视为征地决定的载体，将安置补偿方案公告视为安置补偿决定的载体，将其纳入司法审查范围，有利于提升被征收方权利救济的可操作性。 3.征地补偿中对相对人实体权益产生重大影响的行为具有可诉性。如政府对纳入社保名单的审批行为、不履行安置补偿协议或履行不到位的行为、责令交出土地决定行为、强制搬迁行为等，关系到被征地农民的重大利益，对其实体权利义务产生了直接影响，由此引发的争议，应当予以救济，属于法院行政诉讼的受案范围。

     （三）正视征地补偿的特殊性：合理运用民行交叉的裁判思维集体土地征收是政府代表国家行使征收权的行为，其纠纷的解决本应属于行政诉讼的范围，但土地征收发生了所有权主体由集体向国家转换的物权变动效果，农民对土地的私权因政府的强制取得行为而丧失。物权法第四十二条第二款赋予被征收人以补偿请求权，“有权利就要有救济”，集体土地征收补偿案件的审理中，同时也要具有民事诉讼的思维。尽管行政诉讼法第十二条将征地安置补偿协议纠纷纳入了行政诉讼的受案范围，但征收补偿安置协议的性质在学理上一直存在争议。就缔结主体、程序及内容而言，征地安置补偿协议兼具行政性与合同性，在处理此类争议时，应当综合考虑，不宜简单运用具体行政行为合法性审查方式，而是将相应的公私法规则予以合理嫁接。具体反映在以下问题上： 1.征地安置补偿协议纠纷中原、被告资格的认定就原告资格而言，是否受理个体农民为原告提起的征地安置补偿协议案件，法院的做法不一；就被告资格而言，实践中征地补偿协议的签订主体类型多样，乡镇政府、街道、开发区管委会、征迁办都有可能涉入其中，适格被告的确定是司法者首先面对的问题。安置补偿协议的签订是征地过程中的必经环节，也是政府保证征地行为合法性的必备要件，因此，在原、被告资格的问题上，应当突破合同相对性的思维，回归安置补偿协议签订行为作为行政行为的本质，运用行政诉讼的思维加以处理：个体农民虽未直接与政府签订补偿协议，但却是行政协议的利害关系人，自然应具有原告资格；征地补偿协议纠纷被告的确定，与协议订约权紧密相关，应当从订约权与行政职权关系的角度认定适格被告。 2.征地安置补偿协议纠纷中举证责任的承担传统行政诉讼中举证责任倒置，主要由行政主体一方对作出的行政行为负有举证责任，考虑到征收补偿安置协议所具有的行政性与合意性的二元属性，笔者认为，事关补偿协议的证据不应全由房屋征收部门承担，审理此类案件的证据规则应适当调整。具体来说，房屋征收部门应当对其享有的征收权限、征收范围及征收程序等行政职权的行使是否符合相关法律规定承担举证责任，因为房屋征收部门就其行政行为是否合法合理在证据掌握上占有优势，故让其提供此方面的证据是公平的，符合行政诉讼效益原则。而协议中体现合意性的内容则应遵循“谁主张、谁举证”的民事诉讼举证责任分配原则更为合理。因为在签订征收补偿协议的过程中，被征收人是房屋的所有权人，其掌握着房屋权属凭证、房屋评估资料、人口资料等，并且享有最终是否选择缔约的权利，并不完全处于被动的状态；而整个协议的达成只要最终双方意思表示一致即可，并无特别的法律规定。可见，不同于其他的行政行为，征收部门并不享有绝对的举证便利和优势，因此，在征收补偿安置协议相关纠纷中改变传统行政诉讼中行政机关负有主要举证责任的规定，转而糅合民事诉讼的证据规则来确定双方当事人的举证责任是较为合理的，有利于双方的权益在程序上达到均衡。王春芳诉南京市溧水区人民政府等强制及行政赔偿案中体现了该思路：在该案中，一审法院认为溧水区政府虽以生效的征收决定为依据组织实施强制搬迁，但未能证明其进行了清点、交接财物等程序，构成程序违法，需要对原告承担损害赔偿责任，但同时原告需对其具体损失承担举证责任。 3.征地安置补偿协议的履行问题在协议变更、解除的问题上，应当肯定行政诉讼思维，承认行政机关的行政优益权，在其因公共利益目的、符合比例原则时，得以变更、解除征地安置补偿协议；而在协议成立、效力的判断上，则应当运用民事诉讼思维，对民事法律制度中民事法律行为、代理、责任承担等较为完备成熟的规定可以借鉴运用。

     （四）妥善对待村民自治：保持司法适度干预征地补偿款分配纠纷的处理是司法难题之一。面对着对征地补偿款分不分、分多少、谁来分、分给谁、如何分所引起的纠纷，司法权在哪些领域得以介入，对此立法上未能明确，各地的做法也因此存有诸多差异。       面对集体土地所有权制度薄弱而产生的难题，应当妥善处理村民自治和司法干预的关系。一方面司法应当尊重村民自治权的行使，农村土地为集体所有，因征地而取得的补偿款的使用分配属于集体所有权行使的范畴，立法上对于农民集体享有土地补偿款分配的自治权也给予确认。另一方面，司法仍必须给予个体村民以最后的救济。集体土地所有权的本质并非土地的共有，而是土地的公有，和所有的共同体一样都存在着“多数人暴政”的潜在可能性，而司法无疑是对少数派集体成员的最后保障。具体而言如下： 1.对于分不分、分多少的纠纷，司法应予以止步        根据物权法的规定，征地补偿款主要由土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、人员安置费用组成，这三部分中后两部分归属于被征地农民，仅有土地补偿费作为对于土地本身的补偿，由农民集体享有自主分配权。土地补偿费是在农户间进行分配还是作为集体财产留存使用？如果分配的话，是全部分配完毕还是拿出一定的比例？对此，立法及地方性规范文件均有所涉及。由于相关规定的立法层级较低，同时各地的做法存在着较大差异，相应地引起了为数不少的此类纠纷。笔者认为，土地补偿费作为土地所有权的补偿，该如何利用应当属于村民自治的范畴，法院未必能比集体作出更优化的判断，对于此类纠纷应当予以必要的止步。即使被征地农民没有得到土地补偿费，集体也可以通过承包地的调整再分配或其他方式解决其生存保障问题，被征地农民个体权益的保护与土地补偿费分不分、分多少并不必然挂钩。 2.对于分给谁、怎么分的纠纷，司法应予以介入       分给谁，指哪些人具有集体成员身份而得以参加分配；怎么分，指在集体成员间平均分配还是按成员所尽义务或者贡献的大小分配。前者关系着集体成员资格的认定，后者关系着集体成员权实现的方式。对此类纠纷，应当肯定司法的介入。就理论基础而言，这两类纠纷属于成员权纠纷，尽管成员权在我国立法中尚未有明确的概念界定，但成员权属于民事权利，在学理上已达成共识。其既含有身份权的内容，也与财产权密切联系。保护成员权，是民事司法应有的功能。总之，在征地补偿款分配纠纷的审理中，可遵循如下思路：首先，对于要求分配土地补偿款或对土地补偿款的留存、分配比例提出异议的，法院不宜轻易介入。其次，在集体通过决议作出了土地补偿费分配方案后，原告要求参与分配或就分配方式提出异议的，法院应当予以受理。再次，法院在审理土地补偿费分配方案时，应当重点关注其程序合法性，在撤销程序违法的分配决议的同时，应责令集体重新作出分配方案。最后，法院应发挥对集体成员资格认定的能动性，排除多数集体成员利用分配方案对特殊群体利益的侵害，当认定特殊群体享有成员资格时，应在判决中明确其对于土地补偿款享有的具体数额；同时，对于分配方案已经决定在全体集体成员间分配的部分，法院应坚持成员权平等的思想，否定不等额分配的做法，责令按相同数额在成员间分配。

本文来源《人民司法》2019年第22期