徐XX、温岭某街道办事处等行政征收一审行政判决书

律师观点分析

原告徐某某因要求确认第三人与温岭市某街道办事处于2018年4月28日签订的《某房屋征收补偿协议书》无效，于2019年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告徐某某及委托代理人，被告温岭市某街道办事处参加诉讼负责人及委托代理人蔡XX、叶XX，第三人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐某某起诉称，温岭市X号的房屋系原告户所有。1989年5月，原告与妻及长子、次子、次女申报农村宅基地两间，并取得土地建设用地使用证。第三人陈某原系原告儿媳，与原告长子徐某某登记结婚并共同生活。2003年期间，徐某某因病亡故，第三人陈某于2011年左右与他人结婚登记，但户口并未迁出一直在某街道××村。2018年5月，被告根据某号文件对原告的房屋实施征收改造，因被征收的座落在温岭市X号的房屋系原告所有，被告应当与原告签订房屋征收补偿协议书。但被告张冠李戴，无视该房屋系原告所有的事实，不顾原告的强烈反对与第三人签订的《房屋征收补偿协议》。综上，根据《物权法》有关不动产登记制度的相关规定，被征收的座落在温岭市X号的房屋系原告所有，被告应当与原告签订房屋征收补偿协议书。被告与第三人签订《某房屋征收补偿协议书》并给予补偿的行为已侵犯原告的合法权益》。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求法院确认被告温岭市某街道办事处与第三人陈某签订的编号为X的《房屋征收补偿协议书》无效。
原告徐某某向本院提交了以下证据：X
被告温岭市某街道办事处答辩称，一、原告已将涉案房屋析产给第三人陈某，被告与陈某签订房屋征收补偿协议与原告无利害关系，原告无权提起诉讼，且已超过起诉期限，故在程序上应当驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2018年4月18日，原告及妻子王某与长媳陈某、次子签订《析产协议书》，约定将土地证号为某号的房屋析产如下：徐某某名下2间房屋分别析产给陈某、徐某某户。据此，原告已将房屋析产给陈某、徐某某，原告不再对该房屋享有权益。被告与第三人陈某就该房屋签订《房屋征收补偿协议书》与原告无利害关系，原告无权提起诉讼。并且上述《析产协议书》和《房屋征收补偿协议书》分别于2018年4月18日、2018年4月28日签订，原告于2019年8月8日起诉已超过法定最长一年的起诉期限，依法应驳回起诉。二、被告与第三人陈某户签订的《房屋征收补偿协议书》合法有效。1.因全域改造产业升级实验区建设需要列入实验区房屋征收范围，根据规定，某街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收房屋补偿实施单位，故被告有权与被补偿人签订房屋征收补偿协议。2.如前所述，原告已将房屋析产给陈某，并且根据《安置房屋分配协议》，原告及妻子王某同意挂靠在陈某户，因此陈某有权签订房屋征收补偿协议。2018年4月28日，在温岭市公证处的公证下，陈某与被告签订房屋征收补偿协议书，该协议书系双方自愿签订，内容合法，安置补偿面积符合相关规定且公平合理，协议合法有效。综上所述，在程序上，原告无权起诉且超过起诉期限；在实体上，被告与陈某签订的房屋征收补偿协议书合法有效，安置补偿面积符合相关规定且公平合理，请法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告温岭市某街道办事处向本院提交了以下证据：X

第三人陈某陈述称，其未与他人登记结婚。其与温岭市某街道办事处于2018年4月28日签订的《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书》有效。
第三人陈某未向本院提交证据。
经审理查明，原告徐某某和王某育有两子，徐某某（已亡故）、徐某某。第三人陈某系徐某某妻子。2018年4月18日，原告徐某某、王某与陈某、徐某某签订析产协议书，约定将土地证号为某号徐某某名下的2间房屋，分别析产给陈某、徐某某户。2018年4月25日，原告徐某某、王某与陈某、徐某某等签订安置房屋分配协议。2018年4月28日，第三人陈某与温岭市某街道办事处签订《房屋征收补偿协议书》。原告不服，提起本案诉讼，要求确认被告温岭市某街道办事处与第三人陈某签订的《房屋征收补偿协议书》无效。经本院释明后，原告仍坚持诉讼请求。
本院认为

一、关于涉案协议依据的规范性文件合法性问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。涉案协议中“为加快推进全域改造产业升级工作，根据文件的规定，……达成如下协议：……”。可知上述二文件系其签订涉案协议所依据的规范性文件，故原告可以一并请求对上述规范性文件进行审查。原告认为上述二规范性文件制定的内容违反法律规定且与上级行政机关的规范性文件的规定相抵触，其制定的程序不合法，补偿数额严重低于法律标准。本院认为，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。经审查，依据相关法律、法规及中央、省、台州市关于加快城中村和棚户区改造的系列政策文件精神结合本市实际而制订的规范性文件，其内容并不违反相关法律法规的规定。《某房屋征收补偿方案》系根据上述文件及相关法律、法规规定，结合温岭市全域改造产业升级实验区改造工作实际而制订，其规定的补偿数额标准并不违反法律法规规定且与当地经济发展水平相适应。上述二方案内容并不涉及原告诉称的征地程序且无与上级行政机关规范性文件的规定相抵触的情形。故原告认为上述二规范性文件不合法的理由不成立，本院不予支持。

二、关于涉案协议是否属于无效情形。
1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《某房屋征收补偿方案》第二条规定，某街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被告具有与第三人签订《某房屋征收补偿协议书》的主体资格。原告徐某某的房屋位于某房屋征收范围内，根据其于2018年4月18日与陈某、徐某某签订的析产协议书，原告已经将其拥有的某街道住房东边1间析产给第三人陈某，故第三人亦有权以此析产所取得的房屋及原有1间房屋按照《某房屋征收补偿方案》确定的补偿标准与被告签订。
2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人和被告系在温岭市公证处的公证下自愿签订，第三人在庭审中也陈述涉案协议系其真实意思表示，且涉案协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。
3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与第三人签订《某房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但《某房屋征收补偿协议书》也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对第三人的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定依法办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，被告与第三人之间签订《某房屋征收补偿协议书》既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。原告以涉案土地征收尚未审批为由要求确认第三人与被告签订《某房屋征收补偿协议书》无效的理由不能成立。原告经本院释明后仍拒绝变更诉讼请求，为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：
一、驳回原告徐某某要求确认被告温岭市某街道办事处与第三人陈某签订的《温岭市全域改造产业升级实验区（一期)房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求。
二、驳回原告徐某某要求确认二规范性文件不合法的诉讼请求。