占用基本农田建养殖场，属于违法吗？

律师观点分析

安徽省宿州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2021)皖13行终36号

上诉人（一审原告）吴XX，男，1974年6月12日出生,汉族，住安徽省宿州市泗县。

委托代理人张X，安徽XX律师。

被上诉人（一审被告）泗县自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市泗县汴河大道XX，统一社会信用代码113XXXX1324MB1C03407H。

法定代表人马XX，局长。

负责人陈X，副局长。

委托代理人郑XX，安徽郑XX律师事务所律师。

一审原告吴X,男,1974年8月7日出生,汉族,住安徽省宿州市泗县。

上诉人吴XX因其诉被上诉人泗县自然资源和规划局行政处罚一案，不服安徽省泗县人民法院于2020年12月15日作出的（2020）皖1324行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

一审法院查明，2020年第一季度土地卫片执法检查发现位于黑塔镇××路南侧的养殖场为非法用地，泗县自然资源和规划局经调查，吴XX于2007年未办理土地审批手续，非法占用2554平方米基本农田建设养殖场。吴X于2016年未办理土地审批手续，非法占用1509平方米基本农田建设养殖场，2017年租给吴XX使用。经过立案调查、法制审查、听证、集体研究以后，泗县自然资源和规划局于2020年10月27日对吴XX、吴X作出泗自然资规罚（2020）35-2号行政处罚决定。以吴XX2007年未办理土地审批手续,非法占用位于黑塔××路南侧2554平方米基本农田建设养殖场,吴X2016年未办理土地审批手续,非法占用位于黑塔镇××路南侧1509平方米基本农田建设养殖场,在2017年租给吴XX使用,吴XX、吴X非法占用土地建设养殖场及吴X非法出租养殖棚为由。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十二条及《基本农田保护条例》第三十条（一）项、《安徽省<土地管理法>实施办法》第五十九条及《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法》皖国土资（2014）192号的处罚幅度之规定，决定对吴XX、吴X处罚:1.责令吴XX、吴X限期改正违法行为；2.责令吴X退还非法占用的1509平方米基本农田,拆除吴X在非法占用的1509平方米基本农田上新建的1185平方米建筑物和其他设施,恢复土地原状;没收吴X15000元违法所得,并处罚款2250元,对吴X非法占用的1509平方米基本农田处以每平方米21元的罚款,罚款金额为31689元整,合计罚款金额48939元；3.责令吴XX退还非法占用的2554平方米基本农田,拆除吴XX在非法占用的2554平方米基本农田上新建的1727平方米建筑物和水泥硬化面积590平方米及其他设施,恢复土地原状;对吴XX非法占用的2554平方米基本农田处以每平方米21元的罚款,罚款金额为53634元。

一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《基本农田保护条例》第六条规定：“国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作。县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”根据上述法律规定，泗县自然资源和规划局具有查处土地违法行为的职责。依据《基本农田保护条例》第三十条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；”本案中，吴XX、吴X未经批准占用基本农田建养殖场，其行为应当受到相应的处罚。泗县自然资源和规划局在土地卫片执法检查发现吴XX、吴X违法占用基本农田建养殖场后，查明吴XX于2007年未办理土地审批手续，非法占用2554平方米基本农田建设养殖场。吴X于2016年未办理土地审批手续，非法占用1509平方米基本农田建设养殖场，2017年租给吴XX使用，上述事实清楚，证据充分。泗县自然资源和规划局在经过立案调查、法制审查、听证、集体研究以后对吴XX、吴X作出行政处罚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴XX、吴X的诉讼请求。案件受理费50元，由吴XX、吴X负担。吴XX不服，提起上诉。

吴XX上诉称，一、一审判决认定事实错误。吴XX系黑塔镇倪姚村村民，2006年吴XX为自主创业，创办了养殖场，并依法办理了各项养殖手续。养殖场用地系吴XX向村委会申请，得到同意后使用，村委会、镇政府、畜牧局为鼓励吴XX创业，曾给予多方面的支持。吴XX的养殖场建于2006年，占用土地当时并不属于基本农田，养殖场也属于农业用地，符合当时农业用地的法律规定，并依法办理了相关证件，用地具有合法性。泗县自然资源和规划局认定吴XX养殖场占用土地系基本农田的证据不足。二、案涉行政处罚决定不具有合理性。吴XX使用土地的时间是2006年，当时该地并未划入基本农田，泗县自然资源和规划局以吴XX占用基本农田为由进行处罚明显不合理。吴XX建设的养殖场均为简易棚而非永久建筑，系农业用地，未对土地造成破坏，泗县自然资源和规划局对吴XX的处罚将导致吴XX巨大的经济损失，处罚不具有合理性。三、案涉处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》相关规定均针对非法占地行为，并不适用于本案。四、案涉处罚决定程序违法。现场勘测笔录仅有一人签名，记录人朱X执法证件已过期，其制作的现场勘测笔录不具有合法性。立案呈批表中相关负责人只有签名而未签署意见，签署日期均为一人所写，该立案呈批表不具有真实性。宗地图系所补，不具有合法性。案涉处罚决定对象错误，应以泗县XX养鸡家庭农场作为被处罚对象。综上，请求撤销一审判决，撤销泗县自然资源和规划局作出的处罚决定，诉讼费用由泗县自然资源和规划局负担。

泗县自然资源和规划局二审答辩称，一、泗县自然资源和规划局作出的处罚决定认定事实清楚。泗县自然资源和规划局在土地卫片执法检查发现吴XX、吴X违法占用基本农田建养殖场，

泗县自然资源和规划局进行了现场调查，并制作了询问笔录，根据土地利用现状，结合土地性质，可以证明吴XX、吴X非法占地行为的存在。二、泗县自然资源和规划局作出的处罚决定程序合法。泗县自然资源和规划局在经过立案调查、法制审查、听证、集体研究以后对吴XX、吴X作出行政处罚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

泗县自然资源和规划局在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、现场勘测笔录、宗地图；2、土地利用现状图、土地利用现状审查意见；3、黑塔镇土地利用总体规划图（2006-2020）及规划审查意见；4、现场照片12张；5、吴XX、吴X、张X、马XX、吴XX询问笔录；6、吴XX营业执照、动物防疫合格证、荣誉证书、结业证书、黑塔镇倪姚村委会证明；7、立案审批表；8、调查报告；9、案件会审记录、法制审核意见；10、行政处罚听证告知书、听证笔录；11、违法案件决定处理审批表；12、行政处罚决定书。

吴XX、吴X一审时提交以下证据：1、营业执照，动物防疫合格证；2、倪姚村村委会证明一份；3、荣誉证书、结业证书、宿州市示范家庭农场申报材料；4、倪姚村村委会收条一份；5、残疾证及银行流水。

上述证据均已随案移送本院，本院予以确认。一审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为泗县城乡规划局作出的被诉处罚决定是否合法。

依据《中华人民共和国行政处罚法》（2017年）第三十一条之规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条第一款之规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十一条之规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，泗县自然资源和规划局在对吴XX、吴X作出案涉处罚决定前，未告知吴XX、吴X作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未听取吴XX、吴X的陈述和申辩，案涉行政处罚决定不能成立，依法应予撤销。

综上，吴XX认为案涉处罚决定程序违法的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决驳回吴XX、吴X诉讼请求错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：

一、撤销安徽省泗县人民法院于2020年12月15日作出的（2020）皖1324行初71号行政判决；

二、撤销被上诉人泗县自然资源和规划局于2020年10月27日作出的泗自然资规罚（2020）35-2号行政处罚决定；

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人泗县自然资源和规划局负担。

本判决为终审判决。

审判长　程　旭

审判员　郝菊香

审判员　庄明义

二〇二一年三月二十九日

法官助理武XX