【拆迁案例】养殖场面临拆迁补偿过低无法弥补损失法律维权

律师观点分析

广东省兴宁市人民法院

行 政 判 决 书

（2019）粤1481行初8号

原告：李XX，男，汉族，1970年1月23日出生，住址：梅州市梅县区。

委托代理人：李XX，男，北京XX律师。

委托代理人：杨XX，男，北京XX律师。

被告：梅州市梅县区水车镇人民政府（以下简称“水车镇政府”），统一社会信用代码114XXXX072154346，地址：梅州市梅县区水车镇。

法定代表人：李XX，男，该镇镇长。

应诉负责人：邹XX，男，该镇党委委员。

委托代理人：饶XX，女，梅州市梅县区法律援助处工作人员。

原告不服被告水车镇政府作出的《禁养区养殖畜禽整治通知书》（以下简称《整治通知书》），于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院即日受理后，于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。被告于2019年1月21日向本院提交了答辩状及相关书面证据。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案，原告李XX及委托代理人李XX、杨XX、被告应诉负责人邹XX及委托代理人饶XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告水车镇政府根据《畜牧法》第四十条、《广东省环境保护条例》第四十九条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，于2018年9月17日向原告李XX作出涉案《整治通知书》。原告不服该《整治通知书》，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。

原告诉称：原告是水车村村民，在梅县XX水车镇水车村虎头潭有合法经营的XXX，以此为业维持一家生计。2018年9月17日，被告以禁养整治为由给原告下发了《禁养区养殖畜禽整治通知书》，要求原告在12月31日前将猪舍关闭并拆除。原告认为，被告对原告作出的限拆行为程序和实体均违法，并严重侵害原告的合法权益，为维护自己的合法权益，现依法起诉，请求1、判决撤销被告做出的《禁养区养殖畜禽整治通知书》；2、请求被告承担本案的诉讼费用。

原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的主体资格；2、被告作出的《整治通知书》，证明被告行政行为不合法；3、管理区经济联合社土地承包合同书，4、承包吾光寨山地合约，证据3-4证明原告养殖场用地的合法性。

被告辩称：本案争议的《禁养区养殖畜禽整治通知书》对原告的权利义务不产生实际影响，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(法释(2018)1号）第一条第十款的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故请求法院依法驳回原告的诉请。梅州市梅县区人民政府为推进梅县畜禽养殖污染防治工作，在2018年7月1日发布梅县区府通【2018】2号通告即《梅州市梅县区人民政府关于调整梅县畜禽养殖区范围的通告》，决定对全区畜禽养殖区范围作重新调整，该通告从发布之日生效。根据区政府的通告，原告的XXX在禁养范围。被告为配合区政府的工作，在2018年7月11日，派驻村的工作组联合村两委干部召集辖区内划定为禁养区的养殖户（含原告）到村委会开会，会议宣传《梅州市梅县区人民政府关于调整梅县畜禽养殖区范围的通告》内容并明确告知养殖户（含原告）应在规定时间内自行将XXX处理完毕，如未按照规定时间自行处理的，届时将由政府相关职能部门进行查处；在规定时间内自行将XXX处理完毕的，政府将给予一定的补偿。原告参加了会议，但不接受会议内容。为减少原告的损失及改善广大人民群众生产、生活条件，2018年9月17日被告在自己的职能范围内向原告发出《整治通知书》，该通知书只是告知原告其XXX在梅州市梅县区人民政府规定的禁养范围，要求其在规定时间内自行处理。该通知书送达给原告时，原告不签收。后被告对原告的养殖场也未进行任何的处理。综上所述，被告向原告发出的《整治通知书》对原告的权利义务不产生实际影响。请求法院依法驳回原告的诉请。

被告向本院提交了以下证据：1、梅县区府通【2018】2号《梅州市梅县区人民政府关于调整梅县畜禽养殖区范围的通告》及《水车镇畜禽养殖区划分修订方案》，证明原告的XXX在区政府规定的禁养范围；2、村委会议记录及照片，证明驻村工作组联合村两委干部向原告宣传通告内容并明确告知原告在规定时间内自行将XXX处理完毕，政府将给予一定的补偿的事实；3、整治通知书，证明该通知书对原告的权利义务不产生实际影响。

被告庭审中向本院补充提交了一份2018年6月20日《梅州市梅县区政府常务会议纪要》，证明：被告根据上级政府（区政府）的工作部署安排，在2018年7月15日前发出整治通知；在禁养区内的养殖户在2018年底前自行退出养殖的，政府按照规定给予补偿。

经庭审质证，双方当事人对证据作如下质证意见。

原告对被告所提交的证据的质证意见如下：对证据一的真实性没有异议，对合法性和证明目的不予认可，镇政府的划定方案违规扩大了区政府通告中划分的禁养范围，原告的养殖场并不在区政府通告中规定的禁养范围内，并且依据通告第四条的规定，即使原告的养殖场在禁养区内，也应当是依法进行搬迁或者拆除，可见此次禁养行动并不是只有一项，被告作出被诉行政行为之前，未考虑如此作为是否会对原告的权益造成损害，不符合合理行政的基本原则，从区政府的通告来看此文件并未授予镇政府相关的查处职权；对证据二，村委会召开会议时，原告虽参加了，但对会议记录的内容并不知悉，因此对此证据的真实性不予认可，并且不认可其证明目的，也与本案的争议焦点无关，因为如果是要补偿的话肯定要明确清楚，针对补偿方式和补偿标准都要予以明确，并且要先达成安置补偿协议，口头承诺原告权益是得不到保障的，据其他村民的反映，即使签了清退协议的养殖户也没有得到任何的补偿，如果当事人自行拆除的话，政府很明显会逃避补偿责任；对证据三的真实性没有异议，对合法性和证明目的都不认可，因为对原告的合法权益产生实际的影响，通知书中明确的记载责令原告限期拆除正在经营的养殖场，如果不按期自行拆除，被告将予以强制拆除，这很明显将会导致原告巨大的损失，根据《行政处罚法》第二十三条的规定，该行政责令的拆除行为是实施行政处罚中的程序行政强制行为，一经作出就给相对人设定了义务，对行政相对人的实际权益造成影响，所以该文件当然具有可诉性，法院应当受理并进行司法审查。对被告补充提交证据的合法性有异议，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的第一条规定，被告应当在收到起诉状副本十日内提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供的视为被诉行政行为没有相应的证据，所以此证据不予以采纳，应予排除；且此份会议纪要，并不能作为被告作出被诉行政行为合法的法律依据，不能证明其合法性。

被告对原告的证据的质证意见如下：对证据一没有异议；对证据二的证明目的有异议，政府发出《通知书》的旨意就是为了保障原告的权益，敦促原告在期限内自行拆除才能得到补偿，而且在通知书发出至今并未对原告的养殖场作出任何行动，所以《通知书》没有对原告产生实际影响，并非是原告所述是根据《行政处罚法》而设定的强制义务；证据三、四与本案无关。

根据上述证据，本院确认如下事实：

经审理查明：原告李XX系梅州市梅县区XX村民，其家庭自1991年间建成经营的生猪养殖场位于梅县区政府划定的畜禽禁养区范围内，被列为梅县区政府清理整治工作范围。被告水车镇政府应区政府的清理整治的工作布署安排，于2018年9月17日向原告下发了涉案《整治通知书》，通知原告其户经营的养殖场位于水车镇禁养区，其的养猪行为违反了《畜牧法》第四十条、《广东省环境保护条例》第四十九条及《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，限期原告在2018年11月30日前自行处理完毕，并在2018年12月31日前关闭、拆除猪舍。原告对此《整治通知书》不服，遂于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，要求撤销上述《整治通知书》。

本院认为，本案的争议焦点在于如下两方面：

一、涉案《整治通知书》是否对原告的合法权益产生实际影响问题。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”及第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵害了行政行为相对人或利害关系人的合法权益，行政行为相对人或利害关系人可依法提起行政诉讼。本案中，因原告家庭经营的生猪养殖场位于梅州市梅县区政府划定的畜禽禁养区范围需清理整治，被告水车镇政府作为清理整治实施单位，应区政府的工作布署安排，于2018年9月17日向原告下发了涉案《整治通知书》，通知原告应在2018年11月30日前自行处理完毕后并在2018年12月31日前进行关闭、拆除。可见该通知设定了原告的义务，限期原告对养殖场进行处理、关闭、拆除，实质属行政机关作出的行政处罚行为，对原告的权利义务直接产生了实际影响。故原告李XX作为《整治通知书》的相对人，依法有权提起本案行政诉讼，本院应予受理。被告认为涉案通知书对原告的合法权益不产生实际影响，请求驳回原告起诉的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。

二、涉案《整治通知书》是否应当予以撤销问题。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条关于“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条第一款关于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权力……”及第三十九条关于“行政处罚决定书应当载明下列事项：……（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限……”的规定，行政机关在作出行政处罚决定前及作出行政处罚决定时，应当告知当事人依法享有包括陈述、申辩、及提起行政复议或行政诉讼等在内的各项权利，且行政机关在作出责令停产停业的行政处罚前，应当告知当事人有要求听证的权利。本案中，原告家庭经营的生猪养殖场位于梅县区政府划定的畜禽禁养区范围，根据有关法律、法规的规定，需要进行清理整治及拆除。因此，被告作为清理整治的实施单位，在对原告作出限期清理整治并拆除决定时，应当依照上述法律的规定，告知原告依法享有法律规定的各项权利。而从被告所作的涉案《整治通知书》及提供的证据来看，未有相关证据可以证明被告在作出上述处罚决定过程中，已履行了上述权利的告知义务，且被告在送达该整治通知书时，送达人只有一人，不符合法律规定的送达程序。由此可见，涉案《整治通知书》的作出及送达，均不符合法律规定的程序要求，明显存在程序违法，现原告起诉要求撤销，于法有据，理由充分，依法应予支持。

综上所述，被告2018年9月17日所作的涉案《整治通知书》对原告的合法权益产生了实际影响，程序上明显存在违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：

撤销被告梅州市梅县区水车镇人民政府于2018年9月17日对原告李XX作出的《禁养区养殖畜禽整治通知书》。

本案受理费50元由被告梅州市梅县区水车镇人民政府承担。此款已由原告预交，由被告XX给付原告。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。

审　判　长　　何　裕

审　判　员　　罗健萍

人民陪审员　　罗飞燕

二〇一九年四月三十日

书　记　员　　杨XX