政府未得授权强制清除土地附着物，京讼律师团队乘胜追击确认政府行为违法。助力当事人维护自身合法权益

律师观点分析

案情简介

原告王XX在犍为县新民镇岩门村2组拥有承包土地7.04亩，2019年3月5日至3月7日，犍为县人民政府对其土地实施了清表行为，为验证该政府实施的清表行为是否合法，维护原告自身合法权益，原告王XX于2020年3月5日向四川省乐山市中级人民法院提起了行政诉讼。

法院经审理查明：2018年6月15日，自然资源部办公厅作出自然资办函【2018】516号《关于岷江龙溪口航电枢纽工程控制性工程先行用地的复函》，载明：为支持四川省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目枢纽工程施工难度打、建设工期紧的实际情况，同意先行用地83.7061公顷；2018年12月15日，原犍为县扶贫与移民工作局作为甲方与作为乙方的原新民镇岩门村2组签订《临时用地补偿协议》，约定因岷江航电龙溪口枢纽项目施工需要甲方临时使用乙方土地190.8218亩，每年临时用地补偿费593892.34元，临时用地林木补偿费1348108元。本案原告王XX被清表土地7.04亩，其中2.5124亩位于《临时用地补偿协议》范围内，另有4.5276亩位于自然资办函【2018】651号《复函》先行用地范围外。最终判决犍为县人民政府对原告王XX涉案7.04亩土地实施的清表行为违法。

诉讼过程　

犍为县人民政府认为原告诉请及事实与理由依法不成立，答辩人无强推原告土地试试，且原告无证据证明涉案土地为强推，涉案土地系答辩人的合法用地行为。并向法院提交了如下证据：

1.发改基础【2012】504号《批复》

2.川扶贫移民发【2013】226号《批复》

3.川扶贫移民发【2016】193号《批复》

4.川发改基础【2017】101号《批复》

5.自然资办函【2018】516号《复函》

6.犍府办函【2018】53号《通知》

7.自然资函【2020】600号《批复》

8.犍委发【2019】14号《关于稳妥推进乡镇行政区划调整改革的实施意见》

9.土地分解表、青苗公示表、召开会议和公示照片、银行代收付清单、《岷江航电龙溪口枢纽工程土地征收协议书》《岷江龙溪口航电枢纽工程青苗费支付表(分户)》《岩门2组土地青苗情况说明》《临时用地补偿协议》、财政资金支付凭证、建设银行代收付汇总清单、《临时用地租金支付表(分户)》《土地复垦方案评审表》

法院认为

(一)被告对临时用地的清表行为是否合法

《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定,建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物、临时使用土地期限一般不超过二年。《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》第二十三条规定，大中型水利水电工理建设临时用地，由县级以上人民政府土地主管部门批准。上述规定均未授权县级人民政府对临时用地实施强制行为。因此，本案中被告对《临时用地补偿协议》范围内的原告涉案土地2.5124亩土地实施清表，不具有相应法定职权，其行为违法。

(二)被告对先行用地批复外的永久用地的清表行为是否合法

被告对原告位于自然资函〔2020]600号《批复》永久用地范围内但位于自然资办函〔2018〕516号《复函》先行用地范围外的涉案土地4.5276亩实施清表，没有法律法规的授权依据，不具有法定职权，其行为违法。

胜诉判决　

市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物、临时使用土地期限一般不超过二年。

二、《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》第二十三条规定，大中型水利水电工理建设临时用地，由县级以上人民政府土地主管部门批准。

三、《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

律师辩护意见

一、被告实施强推行为实体违法，被告无实施强推行为的主体资格。

《中华人民共和国行政强制法》第十条：“行政强制措施由法律设定。 尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。 尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。 法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。

本案中，被告并不具有强制执行的法定职权，其在未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，迳行清除原告承包地上的附着物并占用涉案土地的行为，违反法定程序。虽然岷江犍为航电枢纽工程以及施工垫高土地的临时用地均具有公益性，但是依法行政是行政机关应当遵循的基本原则，行政机关作出行政行为应当具有法律、法规授予的法定职权。本案被诉行政行为系强制推土行为，无论是在工程永久性用地还是临时性用地上，被告均没有实施强制清表行为的法定职权依据，该行为属于超越职权的违法行政行为。

二、被告实施强推行为程序严重违法。

《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”，第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”，第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。”被告未作出书面强制执行决定，也未听取原告的陈述与申辩并记录，便擅自对原告的土地及地上附着物进行强推，且强推过程中未告知原告应当依法享有权利和救济途径。无论是在强推前的催告程序上还是在强推的程序上均存在明显的程序违法行为。

三、被告依据自然资源部的先行用地复函实施强推行为，违反复函要求。

该复函第二条明确写明：“补偿不到位的，不得动工用地。”第四条明确写明：“抓紧准备该工程正式用地报批，于2018年12月15日前将材料报部审查。逾期未报的，你省应责令建设单位停止工程施工。”被告至强推时未取得正式征地批文且在仅向原告支付青苗钱的情况下就动工用地，不符合516号复函的要求。

律师评案

本案背景系因四川省岷江航电枢纽项目需征收土地，不仅需研究土地管理法、土地管理法实施条例，还需研究国务院大中型水利水电移民条例和四川省大中型水利水电移民条例相关规定。因被征收土地面积巨大，需国务院批准，又因该项目动工时间紧迫，故自然资源部作出先行用地许可，允许先行占用土地，后补相关批文手续。但先行用地前提条件是抢险、救灾等紧急情况，本案岷江项目先行占地并未达到抢险、救灾的紧急情况，何况先行占地本质是未批先占，即没有征地批文就实施占地行为。区县级人民政府作为法定征收组织者应当依据合法的征收文件实施合法的征收行为，缺一不可。虽岷江航电项目系国家重点项目且具有公益性，但依法行政亦是法律基本原则，不可违背。