行政协议的识别

    与行政机关单方作出的行政行为一样，行政协议也是为了实现公共利益或者行政管理目标，因此，公共利益目的或者行政管理目标已成为识别行政协议的重要标准之一。在法国，“旨在实施公共服务任务的任何契约都是行政性的”。德国法上也强调合同目的要素，指出执行公务是行政合同的直接目的，排除那些仅仅与公务有关或者帮助执行公务的目的性。在行政诉讼法修改及《行政协议司法解释》制定过程中，为了与民事合同相区别，采用了“行政协议”的概念，但行政协议与民事合同的区别并不在于称谓，而在于行政协议自身的特点。目的或者目标即属于行政协议区别于民事合同的要点之一，《行政协议司法解释》在第一条关于行政协议的概念中对此予以明确。最高人民法院在司法实践中也坚持贯彻此种立场，例如在“黄某某、贵州省铜仁市碧江区人民政府房屋征收补偿协议纠纷案”中，最高人民法院认为，一般而言，民事合同主体签订合同主要是为了自身利益，而行政机关签订行政协议却主要是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关也可根据合同签订目的而单方变更、解除协议，甚至可依法单方作出行政强制或行政处罚。

    但与单方行政行为不同的是，行政协议是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了与订立合同无二的协商方式，是行政性与合同性的创造性结合。由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方均应依照协议约定履行各自义务。当出现纠纷时，也要首先根据协议约定在合同法框架内主张权利。另一方面，协议订立不代表行政相对人和行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但行政机关仍应坚持依法行政，不能借行政协议扩大甚至突破法定的活动空间。当然，法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以基于合同法的规定单方变更、解除协议，不必经过双方的意思合意。

    具体到本案，某市政府围绕城市道路建设及房屋拆迁开发，在法定职责范围内与相对方订立的涉案《合同书》，虽然名为合同，却呈现出行政法上的权利义务内容。涉案《合同书》签订目的是为加快安丘市城市基础设施建设，完善城市功能，改善城市面貌，约定的长安路项目由甲公司自筹资金进行建设，某市政府作为社会公共事务的管理者，为了公共利益对长安路项目在《合同书》中明确约定协调政府有关部门提供便利条件及各项优惠政策，某市政府的上述约定不是以一般意义上平等民事主体之间行为履行合同，而是以为甲公司减免、返还各种税费作为兑价进行支付。某市政府通过上述行为在《合同书》中以行政法上的权利义务履行合同内容，具有行政协议的法律特征，属于行政诉讼的受案范围。

    基于此，因一方不履行税款减免、返还约定引发的争议，和政府特许经营协议、征收补偿协议、投资协议一样，依法被纳入行政诉讼的受案范围，只是不同案件、不同事由在裁判规则上有所差异。以本案为例，在把握审理重点时，应当着重判断协议内容是否合法有效以及某市政府是否需要继续履行协议，如果能够继续履行，则以违约纠纷处理即可，不必纠结于协议履行过程中行政程序是否正当合法，因为此时程序问题对相对人权利义务尚未产生实际影响。但值得注意的是，即便行政机关享有行政优益权，协议的变更、解除也应遵循程序正当原则。因为单方变更、解除协议时程序违法，对相对人显有不利，此时需要法官进行利益衡量，从而选择适当的裁判方式以及判断行政机关是否需要采取相应的补救措施。