土地征收中合法建筑拆除的适格被告

裁判要旨

1.在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

2.行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失；如认为被征收人诉求明显不符合法律规定，应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。

基本案情

某甲公司受某乙公司委托，于2021年12月组织实施了对刘某位于某村房屋的拆除。某乙公司拆除刘某案涉房屋前，未与刘某达成拆迁安置补偿协议，也未申请有权部门作出房屋行政裁决。刘某提起行政诉讼，请求确认某县政府、某县国土资源局、某县住房保障和城乡建设局强制拆除其房屋的行为违法。

某市中级法院经审理作出070号行政裁定，驳回刘某的起诉。一审宣判后，刘某不服提起上诉，某省高级法院作出51号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。二审宣判后，刘某向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出119号行政裁定：1.撤销某省高级法院51号行政裁定，撤销某市中级法院070号行政裁定；2.指令某市中级人民法院继续审理。

最高法院认为

关于农村集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告问题：国家征收土地的，依法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。县级以上人民政府土地管理部门根据法律规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。

上述法律规范均表明，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。

考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。

并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和最高法解释的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者，犹如其“延长之手”。

且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。

在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应首先被推定为适格被告；除非有相反证据或生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地 管理法律法规的统一实施，也有助于强化土地行政主管部门监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象。同时，因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。