33、农村土地问题的立法建议

农村土地问题的立法建议

河南沙颍律师事务所    刘豫光

在中国农业社会城镇化进程中，经济结构发生了巨大调整，但农民的思想观念并没有跟上时代的步伐，农地私有观念仍然根深蒂固。近年来，随着乡村振兴战略的提出，国家对农村地区的管理、保障等制度也随之展开，在此背景下，笔者根据自己的执业实践，从解决现实问题的角度，对农村土地问题提出改革建议，以期对三农工作有所帮助。

一、农村土地所有权问题

根据我国法律规定，农村土地归集体所有，但现实中管理混乱，据有关统计：现有的农村土地所有权，90％以上归村民小组集体所有，9％归行政村集体所有，仅不到1%归乡（镇）集体所有。

存在的问题：

1、所有权虚化。

根据《村民委员会自治法》的规定：村委会是基层群众自治组织，其主要职能是管理村内事务、财务，村民小组隶属于村委会，不具备法人资格，不能以所有权主体身份行使权利，但却拥有大部分的集体土地，致使村民小组所有权主体虚化，另外，乡（镇）集体土地所有演化成乡（镇）政府所有，而乡（镇）政府是基层一级政权，不是集体经济组织，其经营、管理农村土地属越权行为。

立法建议：落实农村土地属集体所有，取消村民小组这一集体经济组织，明确村委会权责，引入监督机制，土地管理部门在土地交易中做好监管，规范政府权力，保障农村民利益。

2、处分权虚化

我国法律明确农村土地归村集体所有，农户仅有占有、使用权，收益权，严格限制处分权，农村土地转让只能由国家征收征用，且补偿标准与国家的土地出让价格相差甚大，致使非法转让现象普遍。村民先以高于征收补偿标准的价格转让给其他相对强势主体，该现象从表面上看是村民在谋取非法利益，实际是弱势农户对这种不合理制度的无奈之举。

立法建议：土地所有权作为一项用益物权，应该让所有权主体享有完全的占有、使用、收益和处分的权。在行使处分权转让时，集体经济组织应和国有土地所有权主体有同等法律地位，享有同等的民事权利，打破城乡二元体制结构，让农村集体经济组织及其成员享有完全土地增值收益，避免国家与人民争利，减少土地矛盾与纠纷，减弱地方经济发展对土地财政的依赖。

二、农村土地承包经营权的流转问题

历史经验表明：法律应时而变，适应社会变革，才是好法律。目前，中国的农民由过去的“专职农民”变成现在的“兼职农民”，随着机械化程度的提高，以家庭为单位的农业生产方式难以适应农业现代化发展的要求。另外，《农村土地承包法》规定的耕地30年承包经营权期限，十九大提出延长30年，虽然稳定土地承包，但却限制了土地承包经营权的流转等，这在一定程度上制约了土地承包经营权流转市场的形成。

立法建议：

1、建立和完善农村土地流转市场。借鉴“四荒”土地承包经营权流转的形式，打破土地承包经营权只能在集体经济组织内部流转的限制，实现流转主体多元化，吸纳更多社会资金参与农业经营。

 2、规范土地承包经营权的登记行为。不动产登记有公示和公信效力，能降低交易成本，减少各种权属纠纷，通过立法强化政府部门责任，增加财政投入，确保依法登记，促使土地承包经营权流转市场的有序发展。

三、关于农村宅基地使用权问题

根据《物权法》第一百五十二条规定：宅基地使用权就是宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地的取得具有主体的身份性（本集体经济组织成员）及使用的无偿性。

农村宅基地现状：在农村出现大量空心村，宅基地被闲置，一户多宅现象普遍存在。

造成该现状的原因：1、部分人“农转非”人员，但仍保留宅基地。2、城镇化进程中，大量农村劳动力向城市转移。3、宅基地收回和新增人口宅基地的审批缺乏全国统一没有规范性文件，造成回收无据，批准无序，引发矛盾和纠纷。

存在的问题是：

1、重新选址占用耕地，与《土地管理法》和《农村土地承包法》相冲突，是对村农户土地承包经营权的公然侵犯，在缺乏法律支持的前提下，埋下法律风险，影响新型农村社区的建设。

2、为解决农村宅基地问题，部分农村试图建设新型农村社区，来满足农村居民的住房需求，同时达到节约土地的目的，但是购买新型农村社区住宅后，需要拆除原来的住房，拆迁补偿的资金来源解决方式不明，新型农村社区建设虽然进行商业开发，但利润远远低于城市房地产，因此拆迁补偿资金全部由农村社区建设房地产公司利润支付不具有可行性。但若不能拆迁补偿，一味建新不拆旧，则通过新型农村社区建设进行土地整治的目的势必落空。

3、农村居民的经济条件虽有所好转，但城乡发展差距大，大部分村民缺乏购买力，且受传统乡土情结的影响，部分村民特别是老人不愿意拆除原有住房，致使宅基地呈点状分布。另外，随着生活水平的提高，农户对住房的要求从原来的基本生存需求转化为兼顾精神享受，房屋面积也越来越大，部分村民甚至占用基本农田建房。这与国家保护耕地的目的完全背离。

立法建议：

1、科学选址，切忌新型农村社区建设贪功求大，在原有宅基地上进行改造，整合村民住房，建设多层住宅，村民可根据自身条件选择是否住进农村社区，保留一部分原有住房，让没有购买力或不愿住社区的村民住有所居，维护社会稳定。

3、加强立法，建立严格的耕地保护制度，层层落实责任，规范政府权力，划定永久基本农田，坚守十八亿亩耕地红线不动摇，保障国家粮食对耕地的需求，建立保护补偿机制，因地制宜加大奖励补贴力度，减轻农户负担。

4、严格管控城乡建设用地，科学规划城乡土地，严厉打击土地利用粗放、违法违规现象，落实“占补平衡”政策，通过土地综合整治，补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁和农业结构调整损失的规定。

土地制度对维护农村稳定，促进乡村振兴战略的实施具有非凡的意义，通过立法建立适合农村土地现状的土地制度，是做好三农工作的重要前提，作为实务工作者，希望从解决现实存在的问题的角度献言献策惠及三农工作。