张月强、德江县人民政府二审行政判决书

律师观点分析

上诉人（一审原告）张某某，男，土家族。

委托代理人李某某，贵州某某律师事务所律师。

委托代理人张俊蛟，贵州宇泰律师事务所实习律师。

被上诉人（一审被告）某某县人民政府。

法定代表人秦某某，县长。

委托代理人倪某某，贵州某某律师事务所律师。

委托代理人吴某某，贵州某某律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）某某市人民政府。

法定代表人陈某某，市长。

委托代理人罗某某，某某市司法局行政复议和应诉科干部。

一审第三人贵州某某房地产开发有限公司。

法定代表人李某某，总经理。

上诉人张某某因与被上诉人某某县人民政府（以下简称某某县政府）、某某市人民政府（以下简称某某市政府）、一审第三人贵州某某房地产开发有限公司（以下简称某某公司）行政许可及行政复议一案，不服贵州省某某市中级人民法院(2019)黔06行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审经审理查明：某某县政府规划办公室于2014年4月23日颁发给第三人某某公司《建设用地规划许可证》（地字第520000201221382号），该证记载：用地单位“贵州某某房地产开发有限公司德江分公司”，用地项目名称“某某县时代上层”，用地位置“某某县城北大道物资局至326国道线”，用地性质“商住用地”，用地面积“43884㎡”。

1998年，某某县国土局颁发给张某某的《国有土地使用证》（德国用（98）字第C-0069号）记载：地址“某某县青龙镇建设街”，用途“住宅”，四至为“前以本宗地院坝坎为界向前延伸玖米处，后以本宗地基础为界相邻曾庆国，左以本宗地基础为界相邻黎仕祥，右以本宗地基础为界相邻安长生”，用地面积“332平方米”。2013年12月17日，某某县国土资源局与第三人签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：522227-CR-2013-0034），将“城北大道物资局至326国道线段地块”出让给第三人。2014年1月9日，某某县发展和改革局向第三人下发了《关于对某某县“时代上层”房地产开发建设项目备案的通知》（德发改备〔2014〕3号）。同年2月27日，某某县青龙镇四坪社区居民委员会向张某某户下《通知》，告知其户沿七十米大道两边规划红线范围内的房屋、空地以被征用，现已经土管、物价部门测量评估审核，所被征收的土地、房屋征收款已打到邮政银行，请其户两天时间速到四坪社区对接领取征地、拆迁款，过期不来领取的责任自负。2017年4月21日，张某某通过申请信息公开渠道获得了四平（坪）社区沿七十米五陵大道一侧规划红线范围内的房屋及宅基地上进行的时代上层楼盘售楼部对面建设项目所核发的项目规划许可证、规划用地红线图及相关情况。

2017年5月5日，张某某向某某市政府提出行政复议申请，请求确认某某县政府颁发给第三人的《建设用地规划许可证》违法，该府于2017年5月16日依法予以受理。同年6月1日，张某某以提起行政诉讼为由，向某某市政府申请中止行政复议审查，该府于当日依法予以中止。同年7月26日，张某某以某某县政府为被告向一审法院提起行政诉讼，以出让土地未告知张某某为由，要求撤销某某县政府作出的国有土地批复出让行政行为，一审法院于2017年11月28日作出（2017）黔06行初77号行政裁定，认定某某县政府的批复行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，亦未对张某某的权利义务并未产生直接影响，驳回张某某的起诉。后张某某上诉，二审法院维持一审裁定。2018年10月29日，张某某向某某市政府申请恢复行政复议案件审理，该府依法予以恢复。2018年12月10日，某某市政府作出铜府行复决字〔2018〕54号行政复议决定，维持某某县政府颁发给第三人的《建设用地规划许可证》。张某某不服，诉至法院院，请求：1.判决撤销某某县政府作出的《建设用地规划许可证》地字第520000201221382号；2.判决撤销某某市政府作出的铜府行复决字〔2018〕54号行政复议决定；3.判决一审被告承担本案诉讼费用。

一审法院认为：本案争议焦点如下：一、某某县政府是否为本案的适格被告；二、被诉《建设用地规划许可证》是否合法；三、某某市政府作出的复议决定是否合法。

首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案被诉《建设规划许可证》虽是以某某县政府规划办公室名义颁发给第三人，但被告在举证期限内未向法院提交证明该规划办公室具有独立承担法律责任能力或者该行政职权已被撤销或由其他行政机关继续履行的相关证据，且本案张某某申请行政复议是在机构改革之前，某某县政府在行政复议阶段亦未就其主体资格提出异议，故某某县政府应为本案适格被告。

其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第三人某某公司通过参与竞买方式取得涉案土地使用权，签订有《国有建设用地使用权成交确认书》、《国地建设用地使用权出让合同》，且确定了规划设计条件，亦取得建设项目的批准、核准、备案文件，故本案《建设用地规划许可证》的颁证程序合法。同时，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向土地主管部门申请用地，即建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。如张某某认为自己的合法权益受到侵害，可在征收或者补偿环节依法寻求救济。

最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”某某市政府是本案法定的行政复议机关，亦是本案适格的被告。某某市政府受理张某某的行政复议申请后，向各方当事人送到了受理通知书等文书，同时查明第三人与某某县国土资源局签订有《国有建设用地使用权出让合同》并已确定规划条件等事实，依法作出维持某某县政府向第三人颁发的《建设用地规划许可证》的复议决定，并履行相关送达程序。该行政复议决定认定事实清楚、程序合法。

综上，张某某的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回张某某的诉讼请求。案件受理费50元，由张某某负担。

张某某不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销贵州省某某市中级人民法院作出的(2018)黔06行初226号行政判决，并依法改判。由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。其上诉理由为：一、原审法院在认定本案证据事实方面，严重偏袒被上诉人，作出的判决是错误的。二、一审法院认定事实不清，适用法律错误，且在证据严重不足的情形下作出的驳回上诉人的诉讼请求是完全错误的。

被上诉人某某市政府、某某县政府二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。

一审第三人某某公司二审法定答辩期限内未提交书面陈述意见。

本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”的规定，核发建设用地规划许可证的行政机关是城市、县人民政府城乡规划主管部门，不是城市、县人民政府。因此，首先，上诉人张某某一审诉请判决撤销某某县政府作出的《建设用地规划许可证》（地字第520000201221382号），系错列被告。一审认定某某县政府为本案适格被告不当，应当驳回张某某请求撤销某某县政府作出的《建设用地规划许可证》（地字第520000201221382号）的起诉；其次，上诉人张某某向某某市政府申请行政复议要求确认被申请人某某县政府核发给第三人某某公司的建设用地规划许可证（地字第520000201221382号）违法，属于错列被申请人。某某市政府受理张某某的申请，并作出铜府行复决字〔2018〕54号行政复议决定书，维持被申请人某某县政府颁发给第三人某某公司的《建设用地规划许可证》（地字第520000201221382号）是错误的，应予撤销。一审认定某某市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法不当。

综上，一审判决认定事实错误，应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”、第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（十）其他不符合法定起诉条件的情形。…”之规定，判决如下：

撤销贵州省某某市中级人民法院（2018）黔06行初226号行政判决；

二、撤销某某市人民政府2018年12月10日作出的铜府行复决字〔2018〕54号行政复议决定；

三、驳回张某某请求撤销某某县人民政府作出的《建设用地规划许可证》（地字第520000201221382号）的起诉。

一、二审案件受理费各50元，由张某某承担。

本判决为终审判决。