刘XX与阳山县青XX镇人民政府乡政府一审行政判决书

律师观点分析

原告刘XX因要求确认被告阳山县青XX镇人民政府（以下简称青XX镇政府）行政行为违法纠纷，于2019年3月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年3月11日向被告青XX镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于同年5月30日公开开庭审理了本案。原告刘XX的委托代理人陈X，被告青XX镇政府的委托代理人温XX、冯XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘XX诉称，原告经被告招商引资，于2014年7月11日与被告签订了《投资办厂协议书》，约定由原告在原青XX厂旧厂房里(原XX公司范围内)投资兴办陶瓷原料厂;原告预计在陶瓷厂投资总金额为6000万元，年产陶瓷原料30万吨，年产值约为4500万元;《投资办厂协议书》另约定，办厂期限为20年，自2014年7月11日至2034年7月11日止;另约定由原告每年向被告支付6万元补偿款，且该笔补偿金每五年上调10%。合同签订后，原告向原XX公司支付了165万元收购该公司的厂房和资产，并陆续投资进行新的投资。届时，原告已合法占用、使用陶瓷厂内的厂房、场地。2018年7月4日，被告在原告不知情且未征得原告同意的情况下，利用其职权将上百万吨河卵石堆放在原告投资办设的陶瓷原料厂的厂房内及相应场地上。并向原告发出《关于暂借用原XX厂空坪堆放河卵石的函》，告知原告，借用原告的厂房堆放河卵石，借用期至2018年12月30日，待将河卵石处置后再行归还。原告收到被告的《函》件后立即书面向被告提出索赔要求，并向被告回复《关于对我厂房造成完全损毁的赔偿申请函》，告知被告，由于被告的违法行为使得原告厂房内30亩空地、道路、设施和墙体完全被河卵石掩埋，使得厂房成为废墟且无法恢复厂房生产经营，要求被告向原告作出相应赔偿。但被告收到原告的函件后一直未做处理，且该河卵石至今仍堆放在原告厂房内，原告的损失仍在扩大。
原告认为，原告系该厂房的合法租赁者及经营者，被告在未征得原告同意的情况，利用职权将上百万吨的废弃河卵石堆放在原告的厂房内且至今未清理，造成原告厂房损坏、场地无法使用。被告的行为系利用其职权侵害了原告的合法权益。因此，原告特提起诉讼，请求判决：1、确认被告依职权强制侵占青XX厂内的厂房、场地的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告刘XX向本院提交了以下证据：1.《投资办厂协议书》、收条、银行转账记录，证明原告是原XX公司厂房及土地的合法租赁者及经营者；2.《关于暂借用原XX厂空坪堆放河卵石的函》、《关于对我厂房造成完全损毁的赔偿申请函》，证明被告在未征得原告同意的情形下，利用职权强行占有原告厂房及其相应场地，且未对原告进行补偿或赔偿；3.现场照片，证明被告侵占行为仍在持续，且现场设施已损坏。
被告青XX镇政府辩称，一、原告并不具备原告的诉讼主体资格，请求法院依法驳回原告的起诉。1、本案的《投资办厂协议书》有两份内容一致的文本，是同一天签订的。根据原告提供的证据，协议的权利义务相对人应是阳山县XX公司而非原告。2、根据原告提供的《转账单》、《收条》等证据显示，涉案的厂房和场地是由阳山县XX公司向阳山县XX公司经营权转让所得，本案中被告所借用的厂房和场地权属阳山县XX公司。该公司于2016年11月15日已注销，按该公司的股东信息显示，股东为岑XX、游XX以及原告三人，该公司并没有相关的清算信息。另外，厂房和场地的转让费是由游XX支付，并非由原告支付，涉案的厂房和场地现在到底属于其三人共同所有还是其中一人或二人所有，不得而知。因此，原告并没有相关证据证实涉案的厂房和场地的权属人为其本人，原告甚至连证明其是涉案厂房和场地的利害关系人的充分证据也没有。二、被告向原告借用场地堆放河卵石的行为属于民事行为，并非具体行政行为，本案不属于行政诉讼的受理范围，请求法院依法驳回原告的起诉。2014年7月11日，被告与阳山县XX公司签订《投资办厂协议书》，被告同意阳山县XX公司利用原XX厂的旧厂房投资兴办陶瓷原料厂，办厂年限为20年，投资金额为6000万元，阳山县XX公司需向农户缴纳土地租金以及向被告每年支付补偿款。协议书签订后，阳山县XX公司并没有依约进行投资建设，自2016年起就没有支付补偿款，一直闲置涉案场地。2018年7月4日，由于阳山县开展清理连江河、青XX水沿河两岸乱堆放河卵石专项心动的需要，而原告又闲置租用的土地多年，被告便致《关于暂借用原XX厂空坪堆放河卵石的函》给原告，以协商方式告知借用涉案闲置场地用于暂时堆放河卵石。在被告堆放河卵石之前，已告知原告，堆放河卵石是落实中央、省、市、县的生态文明保护工作要求和清理河道的需要，只是暂时性的堆放，且在堆放的过程中不会造成厂房和场地的损坏，被告是已知悉上述情况，并且本人亦无提出异议。堆放河卵石后，被告并没有造成厂房和场地的损坏。
被告认为，镇政府向原告借用场地堆放河卵石的行为应属民事行为，被告借用场地是基于双方此前曾签订协议书，原告一直闲置场地不按协议约定进行投资建厂，再加上清理河卵石专项行动的需要，才致函告知原告暂时借用场地，该函仅为书面通知，并非行政处理决定，对原告的权利没有造成损害，该函亦不具有行政强制性。在堆放河卵石前就曾告知过原告。被告在涉案场地堆放河卵石的行为并没有利用行政职权，被告是基于合同关系而借用被告场地并非是强制征用。借用行为本身亦不具有行政强制性，借用场地后更没有对被告的权利造成损害。因此，被告借用场地的行为并不属于具体行政行为，本案不属行政诉讼受理范围。退一步而言，即使原告认为被告借用其场地的行为损害了其合法财产权益，本案法律关系亦应定性为财产损害赔偿纠纷，依法应属民事诉讼审理范畴。综上，为了维护被告的合法权益，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告青XX镇政府向本院提交了以下证据：1.投资办厂协议书，证明本案办厂协议书实际上是由被告与阳山县XX公司所签；2.企业股权查询表，证明阳山县XX公司的股东有岑XX、游XX、刘XX；3.XX厂旧厂房使用补偿金收款情况、票据，证明原告已三年没有支付补偿款。被告没有提供法律依据。
经庭审质证，原告刘XX的质证意见是：对被告提供的证据1的真实性无异议，关联性有异议。原告是XX厂的经营者。原告也是阳山县XX公司的法定代表，所有阳山县XX公司与XX厂的性质是一样的；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议。公司的法定代表人是刘XX，且该公司已经注销；证据3的真实性、合法性无异议,关联性有异议。本案是要求确认被告行政行为违法，因此被告提供的收据与本案无关。
被告青XX镇政府的质证意见是：对于原告刘XX提交的证据1中的《收条》、《收据》无异议；《投资办厂协议书》的真实性、合法性无异议，关联性有异议。实际上是被告与阳山县XX公司签订的协议书；证据2的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。被告没有对原告的厂房进行损害；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议。现场的鹅卵石已于2019年3月初清理完毕。
本院对上述证据认证如下：一、对原告刘XX提供的证据1-3，被告青XX镇政府提供的证据1、2，本院确认其具有证据效力；二、被告青XX镇政府提供的证据3，与本案无关，本院不予采纳。
经审理查明，2014年7月11日，被告青XX镇政府与原告刘XX签订一份《投资办厂协议书》，约定同意原告利用“原青XX厂”旧厂房(原XX公司使用范围内)投资兴办陶瓷原料厂。办厂期限为20年，自2014年7月11日至2034年7月11日止，约定原告有偿使用，每年向被告支付6万元补偿款，每五年上调10%。同日，被告青XX镇政府与阳山县XX公司签订另一份《投资办厂协议书》，内容与原告刘XX签订的《投资办厂协议书》一致。而阳山县XX公司原自然人股东是原告刘XX，后变更股东为岑XX、游XX以及刘XX，原告刘XX任法定代表人。该公司于2016年11月15日已被工商部门注销。合同签订后，阳山县XX公司向原阳山县XX公司支付了165万元租赁土地使用权及设备转让费。
2018年7月4日，被告青XX镇政府致《关于暂借用原XX厂空坪堆放河卵石的函》给原告刘XX：“我镇开展清理连江河、青XX水沿河两岸乱堆放河卵石专项行动，由于历年堆放的河卵石存量大，需要场地暂时堆放。你所租用的原XX厂已多年停产空置，经镇会议研究，决定暂借用2014年7月11日青XX镇政府租给你现闲置的该厂空坪空地堆放河卵石，时间暂定到2018年12月30日。待所清理的河卵石处置后，归还所借场地，希望你支持配合政府清理河卵石专项行动，予以借用。”之后，被告青XX镇政府从2018年7月5日开始在原“青XX厂”旧厂房内堆放了大量河卵石，至2019年3月初，被告青XX镇政府将上述河卵石清理完毕。
2018年7月9日，原告刘XX致《关于对我厂房造成完全损毁的赔偿申请函》给被告青XX镇政府，认为青XX镇政府未经其同意，堆存超过30万立方河卵石在厂房，使得原告厂房内30亩空地、道路、设施和墙体完全被掩埋，成为废墟，无法恢复厂房生产经营，要求支付166万元的赔偿。原告认为，被告的行为系利用其职权侵害了其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案系不服行政机关堆放河卵石行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、原告的主体资格问题；二、本案是否属于行政诉讼的受理范围；三、涉案堆放河卵石的行为是否合法。对于争议焦点一，关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告青XX镇政府致函给原告刘XX，然后堆放河卵石在其通过签订《投资办厂协议书》租用的原“青XX厂”旧厂房内，原告刘XX是行政行为的相对人及利害关系人，有权提起诉讼。对于争议焦点二，本案是否属于行政诉讼的受理范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，被告青XX镇政府是在“开展清理连江河、青XX水沿河两岸乱堆放河卵石专项行动”过程中，行使其行政区域内的行政管理职责，将河卵石堆放于“原青XX厂”旧厂房内。原告刘XX认为被告青XX镇政府上述行为侵犯了其他财产权等合法权益，属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于争议焦点三，涉案堆放河卵石的行为是否合法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”本案中，原告刘XX通过签订《投资办厂协议书》租用的“原青XX厂”仍然在租赁履行期限内，被告青XX镇政府在未与原告刘XX协商一致的情况下，强行将大量河卵石堆放于“原青XX厂”旧厂房内，没有依职权保护公民私人所有的合法财产，反而损害公民的合法权益，其行为显然违反法律的规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，判决如下：
确认被告阳山县青XX镇人民政府在原告刘XX租用的“原青XX厂”旧厂房内堆放河卵石的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告阳山县青XX镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。