《国有建设用地使用权出让合同》是民事合同，还是行政协议？

律师观点分析

案例简介：

2012年11月，自治区发改委核准批复由内蒙古XX实业公司建设50MWP太阳能电站项目为内蒙古XX实业公司，2013年10月，市政府同意变更该项目主体为内蒙古XX新能源公司。2014年9月，内蒙古XX实业公司将其持有的内蒙古XX新能源公司的股权转让给XX能源集团有限公司并退出内蒙古XX新能源公司。在股权转让协议中，内蒙古XX实业公司承诺于2014年11月20日前完成项目用地手续。2019年7月30日，内蒙古XX实业公司和自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，自然资源局按照土地流程将4633平方米的建设用地通过用地流程出让给内蒙古XX实业公司。原告内蒙古XX新能源公司认为这4633平方米的建设用地是属于50MWP太阳能电站项目的用地，内蒙古XX实业公司不应当将此用地办理在自己名下。

原告内蒙古XX新能源公司以自然资源局为被告，以内蒙古XX实业公司为第三人向法院提起行政诉讼，要求撤销《国有建设用地使用权出让合同》，判决自然资源局和原告签订案涉土地的《国有建设用地使用权出让合同》。在诉讼中原告申请撤诉，法院准许。

律师观点：

案涉《国有建设用地使用权出让合同》定性为民事合同，而非行政协议。原告以《最高院关于审理行政协议若干问题的规定》第二、五、九、十四条请求法院撤销案涉合同属于适用法律错误。

根据《最高院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定和案涉《国有建设用地使用权出让合同》第一条的约定，案涉合同是双方在平等、自愿、有偿、诚实信用原则的基础上由被告作为出让方将国有土地使用权在一定年限内出让给第三人，第三人支付土地使用权出让金的合同。是合同双方按照“要约邀请-要约-承诺”的方式订立的出让合同，是平等民事主体之间的民事法律行为。另外，建设用地使用权是民法典中物权编明确规定的用益物权，属于典型的民事权利，案涉合同的目的是为了设定用益物权，第三人通过支付出让金的方式取得相应的建设用地使用权。所以，应当将案涉合同定性为民事合同，而非行政协议。

按照《最高院关于审理行政协议若干问题的规定》（以下简称《规定》）第二条规定，原告以案涉《国有土地使用权出让合同》提起行政诉讼是错误的，案涉《国有土地使用权出让合同》不是《规定》第三项“矿业权等国有自然资源适用权出让协议”。该条并没有明确列举国有建设用地使用权，而根据《宪法》第九条规定，没有将土地列为自然资源的范围，而利用土地形成的建设用地使用权以合同形式出让所形成的的出让合同也不属于行政协议，而应当属于民事合同。

在不属于行政协议的前提下，原告引用《规定》第五条、九条、十四条以存在欺诈为由要求撤销案涉合同则是无源之水。本案中原告提出的诉求又是将民事合同混同于行政协议，依然是适用法律错误。