安徽省高院行政诉讼典型案例三、伍某某诉桐城市人民政府行政复议案

裁判要旨：

桐城市城管局作出的责令停止违法行为通知，为伍某某这一特定相对人设定了停止建设并限期改正的义务，对伍某某的权利义务产生了实际影响。因此，该通知属于行政复议范围，复议机关应对其合法性进行审查 

基本案情

    2016年6月24日，桐城市城市管理行政执法局（以下简称桐城市城管局）向伍某某下达桐城管停字〔2016〕第004号责令停止违法行为通知，认定其在桐城市光明巷11号无规划许可擅自搭建钢构，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其限期改正违法行为并停止建设，补办规划许可手续，同时告知其逾期不停止违法行为或不补办手续的，该局将依法给予行政处罚。伍某某不服，于2016年6月29日向桐城市人民政府申请行政复议。桐城市人民政府认为，责令停止违法行为通知不是最终行政决定，只是具体行政行为作出前的一项程序，不属于行政复议范围。遂于2017年3月3日作出行政复议决定，驳回伍某某的行政复议申请。伍某某不服该复议决定，遂提起行政诉讼，请求撤销桐城市人民政府该行政复议决定，判令桐城市人民政府对其复议申请事项作出实体处理决定。

裁判结果

    安庆市中级人民法院审理认为，责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，一经作出便为行政相对人设定了义务，是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，将会导致相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。本案中，桐城市城管局作出的责令停止违法行为通知，为伍某某这一特定相对人设定了停止建设并限期改正的义务，对伍某某的权利义务产生了实际影响。因此，该通知属于行政复议范围，复议机关应对其合法性进行审查。故判决撤销桐城市人民政府该行政复议决定，责令其于判决生效后的法定期限内对伍某某提出的行政复议申请重新作出复议决定。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。

典型意义

    公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。责令停止违法行为是让违法行为停滞于查获时的状态，是行政管理过程中的一种手段，实际上属于责令改正的范畴，其性质应是行政命令。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为” 。由此可以看出，责令改正是与行政处罚不同的行政行为。责令停止违法行为亦属于责令改正的一种，并不属于行政处罚过程中的程序性和过程性的行政行为，如果行政相对人认为该行政行为损害了其合法权益，可以申请行政复议和提起行政诉讼。本案中，安庆市中级人民法院认为责令停止违法行为属于行政命令，应纳入行政诉讼和行政复议受案范围，并作出相应判决，对于认定责令停止违法行为的性质和保护当事人的诉权具有典型意义。