公房征收拆迁的补偿-向律师高院胜诉案例

【基本案情】

原告之夫陈某云（陈某荣），原系中铁二局职工，于1950年参加工作，还曾参加了抗美援朝战争。原告与陈某云于1955年结婚。当年在成昆线，因赶工期、洪涝，陈某云在工地救出很多工友。1970年，陈某云获得四川省劳模（“毛泽东思想积极分子”）称号。1971，陈某云为响应国家号召，投身建设湘黔、枝柳铁路。1979年，中铁二局分家，陈某云被分配到中铁五局二处。1980年，国家实行单位给干部职工分配公租房居住，铁道部第五工程局给陈某云分得怀化市XX路225号2栋2单元7号房屋（以下称案涉房屋）居住，并颁发《公房使用证》（证号第【 】号），证载建筑面积56.24㎡，月租金15.64元。陈某云于2012年11月13日去世，原告在案涉房屋内一直居住到2022年6月25日。

2018年12月，被告怀化市XX区人民政府（以下称XX区政府）发布《关于怀化市城中村棚户区改造项目二期工程市XX院家属区片区范围内国有土地上房屋征收决定的公告》（鹤政函[2018]141号），案涉房屋位于征收范围内。

被告设立的怀化市XX区城中村棚户区改造项目（二期）市XX院家属区片区项目指挥部（以下称指挥部）工作人员在未与原告协商征收补偿事宜，也未与原告签订征收补偿协议的情况下，于2022年6月25日（周六），强制拆除了案涉房屋，屋内物品也全部损毁殆尽。

【法院认为】

一、关于被诉拆除行为是否违法的问题

《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，刘某系陈某云妻子，对陈某云获颁公房使用证的涉案房屋享有合法的占有使用权益，刘某与拆除房屋行为间存在利害关系。根据查明的事实，XX区住建局以《成交通知书》确定湖南省XX建设工程有限公司为怀化市XX区XX医院房屋拆除的成交供应商后，由湖南省XX建设工程有限公司对涉案房屋实施了拆除，故涉案拆除行为应视为XX区住建局委托湖南省XX建设工程有限公司实施，XX区住建局为本案第一项诉请的适格被告。XX区住建局主张其与怀化市XX医院签订了征收补偿协议，涉案拆除行为不属于强制拆除。本院认为，即使怀化市XX医院已经签订了征收补偿协议，但无证据显示该房屋系医院自行拆除或腾空移交，且公房承租人刘某还在实际居住,仍属于强制拆除行为。在无法律或法规授权XX区住建局对征收项目内房屋强制拆除权的情况下，被诉强制拆除行为超越法定职权，违反了《中华人民共和国行政强制法》关于强制执行的规定。鉴于涉案房屋已被拆除，涉案强制拆除行为不具有可撒销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定应确认违法。

二、关于是否应按照《怀化市城中村棚户区改造项目二期工程市XX院家属区片区国有土地上房屋征收补偿方案》对刘某进行征收补偿安置的问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条、第二十五条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，在征收过程中，涉及被征收房屋被违法强制拆除情形的，当事人可以基于已经具备法律效力的征收决定、征收补偿安置方案以及行政机关以此所应当承担的行政补偿职责请求行政补偿，亦可基于被确认违法的强折行为请求行政赔偿。但须注意经过行政赔偿程序对当事人的损失予以救济后，不能再重复进行行政补偿。本案中，刘某认为其为公房承租人，诉请被上诉人按照涉案征收补偿方案对其进行征收补偿安置，XX区政府作为《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的具有对被征收房屋负有征收补偿职责的法定主体是该项诉请的适格被告。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的前述规定，国有土地上房屋征收中的被征收人及签订补偿协议的对象均为被征收房屋的所有权人。同时，公租房作为由政府或公共机构所有、长期以低于市场的价格出租给承租人使用的房屋，公房承租人在特殊历史条件下享有的居住权利，在征收时应得到适当保障。实践中，承租人在满足一定条件的情况下，也可通过购买的方式取得公租房所有权，由此，承租人就变成了房屋的所有权人，亦即上述条例规定的被征收人。本案中，上诉人自认因家庭经济原因并未在房改时通过购买获得涉案公租房的所有权，虽然如此，但其基于公房承租人特殊身份所取得的居住权益仍应在征收过程中得到充分考虑和保障。XX区政府辩称涉案房屋补偿已全额支付至怀化市XX医院，但其在征收过程中未保障上诉人合法权益，上诉人与怀化市XX医院又不能就涉案房屋的补偿分配达成一致意见，故对于上诉人提出的补偿请求XX区政府理应作出处理。

【裁判结果】

一、撤销湖南省怀化市中级人民法院作出的（2022）湘12行初【 】号行政判决；

二、确认怀化市XX区住房和城乡建设局于2022年6月25日拆除位于怀化市XX路225号《公房使用证》号第【 】号房屋的行为违法；

三、责令怀化市XX区人民政府自本判决生效之日起三个月内对陈某冰的征收补偿安置请求作出处理决定。

【向律师说】

1、直管公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权，直管公房承租人是通过向行政机关申请而获得直管公房租赁权。基于该项权利，直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其经济地位近似于房屋所有权人。因此，征收部门在征收直管公房的过程中，考虑到直管公房承租人的特殊地位，以及征收行为对直管公房承租人权益的直接且重大影响，应当对其合法权益予以充分保护。对于直管公房承租人认为补偿决定、强拆行为等侵犯了其合法权益的，可以认定承租人与该行政行为具有利害关系。”

2、北京市住房和城乡建设委员会《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（京建法〔2012〕19号）第二条规定“二、公房的征收补偿（五）公房承租人愿意按照房改政策购买所承租公房的，应当在房屋征收决定公告发布之日起20日内购买，房屋所有权人应当配合做好售房工作。购房后公房承租人作为被征收人与区、县房屋征收部门签订补偿协议。（六）公房承租人在规定期限内不愿意按照房改政策购房的，房屋所有权人可以在规定期限内与公房承租人协商达成书面一致意见，通过货币补偿或者用其它房屋安置公房承租人。达成书面协议的，由区、县房屋征收部门对房屋所有权人进行补偿。（七）公房承租人在房屋征收决定公告发布之日起20日内未能按照房改政策购买所承租公房且与房屋所有权人未协商一致的，区、县房屋征收部门对房屋所有权人按照重置成新价款进行补偿，对公房承租人按照征收补偿方案确定的房屋价值补偿总额扣除房屋重置成新价款后的部分进行补偿，由区、县房屋征收部门分别与房屋所有权人和公房承租人签订补偿协议；公房承租人也可以按照征收补偿方案选择房屋安置，取得的补偿款与房屋安置的购房款之间的差额由公房承租人承担。在征收补偿方案确定的签约期限内，公房承租人未达成协议的，区、县房屋征收部门报请区、县人民政府作出补偿决定。”

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号）第二十三条第一款规定“房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。”该细则将被征收人、公有房屋承租人以平等地位对待。

成都市住房和城乡建设局《关于国有土地上房屋征收与补偿有关问题的通知》（成住建发〔2020 〕358 号）第三条规定“（一）公有住宅。对租金由政府定价的直管公有住宅、单位自管公有住宅实施征收，房屋租赁关系未能解除的，对房屋产权人实行房屋产权调换。房屋产权人与房屋承租人解除租赁关系的，房屋征收部门对房屋产权人给予补偿；经房屋产权人同意，可依据房改或资产处置有关规定将房屋出售，房屋产权人与房屋承租人解除租赁关系，由房屋征收部门对房屋购买人给予补偿。”

限于篇幅，以上仅试举三例说明全国各地各级政府及征收职能部门对公房征收中公房承租人的“准物权”予以保障。