律师观点分析
上诉人蒙城县马集镇坝湖行政村林场村民小组（以下简称林场村民组）因诉蒙城县XX、亳州市人民政府土地确权决定及行政复议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2016）皖16行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人林场村民组的诉讼代表人李XX及委托代理人李X、蒋XX，被上诉人蒙城县XX的委托代理人张X、孙XX，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡X，被上诉人蒙城县XX民委员会（以下简称坝湖村委会）的法定代表人李XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
林场村民组向一审法院诉称，1962年实行“四固定”时，涉案103亩土地明确划归其所有和管理。该地东靠后十里井生产队、西靠涡阳县西XX、南靠后十里井生产队、北靠涡阳县西XX、西南是林场生产队，土地提留款、公粮均由其缴纳。1977年大队平调其103亩土地与后十里井生产队90亩地组成园林场，归大队统一管理。1988年后十里井生产队要回土地，经蒙城县XX政秘字〔1988〕128号批复，归还给后十里井。当时大队以减少其税负、公粮等为由，没有归还该103亩土地，并擅自将涉案土地发包给涡阳县XX，到期后又包给涡阳县李XX、刘XX。2014年其要回该土地，但坝湖村委会一直不愿承认土地属于林场村民组的事实。综上，蒙城县XX与亳州市人民政府认定与实际不符，裁决与复议结果不符合法律规定。请求依法撤销蒙城县XX作出的蒙政秘〔2015〕39号《蒙城县XX关于土地行政确权决定书》及亳州市人民政府作出的亳复字〔2015〕63号《行政复议决定书》，并重新作出确权决定。
一审法院审理查明，争议土地位于蒙城县XX境内，系原凤XX总支在1961年解体时划大队分给XXX基地的土地，当时土地面积103亩，由大队直接管理。1961年至1977年，该地由坝湖大队招的一些外来户和林场队的人耕种。1977年3月，坝湖大队将该103亩土地和后十里井的90亩半荒地、茴草茬划归场部经营，XXX改名XXX，由坝湖大队派人直接管理，自负盈亏，独立核算。当时XXX建有房屋，养殖牲畜和家禽，种植果树。因企业管理不善，生产发展缓慢，1986年3月，坝湖村委会将园林场承包给涡阳县的李XX经营，承包期限14年。1988年经蒙城县XX批复，后十里井的90亩土地所有权属于后十里井队，由李XX经营承包14年届满后交后十里井队直接经营管理。1999年8月，坝湖村委会将园林场剩余土地承包给涡阳县的李XX和刘XX经营管理使用。
2015年2月3日，林场村民组提出确权申请，请求确认涉案103亩土地所有权归林场村民组。蒙城县国土资源局通过审查双方提供的证据，调查知情人员和蒙城县土地勘测规划室实地勘测，经林场村民组村民代表李X、李X、李XX等人和坝湖村委会现场指界认定，查明争议土地四至为：北至水沟，东至坝湖村后十里井村民组耕地、道路，南至水沟，西至水沟，面积62772.21平方米（折合94.16亩），而非103亩。在争议事实基本查清的情况下，蒙城县国土资源局于2015年7月29日组织双方当事人进行调解，但未达成调解协议。蒙城县国土资源局于同年8月5日提出确权处理意见，请求蒙城县XX对争议土地进行确权。蒙城县XX于当月13日作出蒙政秘〔2015〕39号《蒙城县XX关于土地行政确权决定书》，确定争议土地所有权属蒙城县XX农民集体所有。
2015年10月8日，林场村民组向亳州市人民政府提出复议申请，要求撤销蒙政秘〔2015〕39号确权决定。亳州市人民政府依法受理后，送达《受理通知书》、《答复通知书》，经蒙城县XX及坝湖村委会答辩后，亳州市人民政府书面审理，于同年12月3日作出亳复字〔2015〕63号行政复议决定。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，蒙城县XX对林场村民组与坝湖村委会之间发生的土地争议予以处理，依照法律规定具有相应职权，具有本案适格的诉讼主体资格。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案属于经复议的案件，亳州市人民政府维持蒙城县XX作出的行政行为，应作为本案共同被告。
《安徽省土地权属争议处理条例》第十条规定，乡(镇)村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属:(一）《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，村办的属于村农民集体所有，其使用权属现用地单位；(二)《六十条》实施至一九八二年二月十二日期间使用的，其土地所有权按前项规定处理，土地使用权由县级人民政府土地管理部门审核、确认。《土地权属争议调查处理办法》规定，个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，林场村民组向蒙城县XX提出确权申请，要求将涉案土地所有权确定给林场村民组。蒙城县XX受理后，依法送达受理通知、答辩通知，蒙城县国土资源局进行现场勘测、调查询问，收集相关证据，形成《关于蒙城县XX林场村民小组与马集镇坝湖村民委员会土地权属争议案件的调查报告》，并报蒙城县XX作出决定，蒙城县XX作出行政行为程序合法。蒙城县XX提供的证人证言、1978年及1979年等年份粮食征购与化肥等项目分配材料、蒙城县三荒四边有偿使用合同以及政秘字〔1988〕128号批复等证据，能够共同证明自凤XX总支解体后坝湖村委会直接使用管理涉案土地的事实。蒙城县XX依据上述规定，将涉案土地所有权确定给坝湖村委会的行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案中，亳州市人民政府依法受理林场村民组提起的行政复议申请，通知蒙城县XX及坝湖村委会进行答辩，经审查，作出亳复字〔2015〕63号行政复议决定，复议程序合法。
林场村民组提供的公证书只能证明公证事项是签名、捺手印，并不能证明证人陈述内容的真实性。上交提留款单据在蒙城县XX提供的证据里有所体现，只能证明林场队具有独立资格，不能证明涉案土地所有权属于林场村民组。因此，林场村民组主张涉案土地自“四固定”时已划归其所有和管理的主张，证据不足，依法不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林场村民组的诉讼请求。
林场村民组上诉称，1、一审认定事实错误。从历史沿革看，争议土地属于林场村民组，而非坝湖大队。争议土地从1961年属于凤XX总支直属的林场基地，直到成立坝湖大队将林场基地变为坝湖大队的一个生产队，但争议土地仍由林场生产队管理使用。1988年后十里井的90亩土地归还后十里井队时，争议的103亩土地即应归还林场生产队，而坝湖大队将土地非法承包给他人，直至2014年承包期满归还林场村民组，但坝湖大队不承认林场村民组有所有权。2、一审适用法律错误。根据规定，农村集体土地所有权的主体包括乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组农民集体。坝湖大队15个村民小组由原来的15个生产队演变而来，实行土地家庭联产承包时未打破原生产队的界限，各村民小组农民集体均承继了原各生产队的集体土地所有权。3、即使村民小组欠缺经营管理能力，可以由村委会代为经营管理，但不能据此否定村民小组农民集体的土地所有权。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
蒙城县XX答辩称，其作出蒙政秘〔2015〕39号《蒙城县XX关于土地行政确权决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一审判决驳回林场村民组的诉讼请求正确。请求依法驳回上诉，维持原判。
亳州市人民政府答辩称，其作出的亳复字〔2015〕63号行政复议决定程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
蒙城县XX在一审中向法庭提交以下证据、依据：
一、事实部分证据：1、现场勘测笔录和争议土地现状平面图。2、照片两张。以上证据证明争议土地现状、四至等情况。3、政秘字〔1988〕128号蒙城县XX《关于对马庙乡坝湖村后十里井队与村园林场土地纠纷问题的调查处理报告的批复》。4、李XX的询问笔录。5、李XX的询问笔录。6、陈XX的询问笔录。以上证据证明争议土地系原凤XX总支解体时划大队分给XXX基地（XXX的前身）的土地，当时面积103亩，由大队直接管理。园林场由坝湖大队派人直接管理，实行自负盈亏，独立核算的事实。7、闫XX的询问笔录。8、闫X的询问笔录。9、坝湖村委会提供的1978年、1979年等年份的粮食征购、化肥等项目分配材料。以上证据证明XXX属于坝湖村办企业，园林场由坝湖大队派人直接管理，实行自负盈亏，独立核算。10、宁素芹的询问笔录。11、蔺XX的询问笔录。12、葛XX的询问笔录。以上证据证明争议土地在1961年至1977年之间，由坝湖大队招的一些外来户和林场队人耕种。13、坝湖村委会与李XX、刘XX签订的《蒙城县三荒四边有偿使用合同》复印件。证明1999年8月坝湖村委会将园林场剩余土地承包给涡阳县的李XX、刘XX经营使用。以上事实部分证据证明蒙城县XX的确权行为认定事实清楚，证据充分。
二、程序部分证据：1、土地权属争议申请书。2、案件收件登记单。3、XXX小组提供的证据材料。4、案件受理通知书及送达回证。5、答辩通知书及送达回证。6、坝湖村委会答辩状。7、坝湖村委会提供的证据。8、调查组《关于蒙城县马集镇XXX村民小组与马集镇坝湖村民委员会土地权属争议案件的调查报告》。9、调解记录。10、蒙城县国土资源局《关于蒙城县马集镇XXX村民小组与马集镇坝湖村民委员会土地权属争议案件的调查处理意见》。11、蒙政秘〔2015〕39号《蒙城县XX关于土地行政确权决定书》及送达回证。以上证据证明蒙城县XX作出蒙政秘〔2015〕39号《蒙城县XX关于土地行政确权决定书》程序合法。
三、法律依据：1、《安徽省土地权属争议处理条例》第十条第一款第（一）、（二）项。2、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令17号）。证明蒙城县XX作出蒙政秘〔2015〕39号《蒙城县XX关于土地行政确权决定书》，适用法律正确。
亳州市人民政府在一审中向法庭提交以下证据：1、行政复议申请书。2、原告提交的证据材料。3、行政复议受理审批表。4、行政复议受理通知书。5、提出书面答复通知书。6、第三人答辩通知书。7、送达回证。证据1-7证明原告申请行政复议符合受理条件，亳州市人民政府依法受理并书面通知了各方当事人，行政复议程序合法。8、蒙城县XX提交的答辩状。9、蒙城县XX提交的证据。证据8-9证明蒙城县XX依法答辩并提交证据。10、第三人答辩书。证明第三人进行了答辩。11、行政复议案件审批表。12、行政复议决定书。13、复议决定书送达回证。证据10-13证明亳州市人民政府在法定期限内办结案件，认定事实清楚，程序合法。
坝湖村委会在一审中未向法庭提交证据。
林场村民组在一审中向法庭提交以下证据、依据：1、公证书，证明1961年凤XX总支解体后林场分给坝湖大队，1962年划给林场生产队。2、上交提留款单据，证明林场生产队上缴提留款，林场生产队有独立的主体资格。3、证人证言，证明被告调查的询问笔录与事实不符。4、《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发〔2001〕359号），安徽省国土资源厅《关于农村集体土地确权和登记发证若干问题的处理意见》，证明两被告作出的决定违法，适用法律错误。
以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第十条第（一）、（二）项规定：“乡（镇）村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属：（一）《六十条》实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，村办的属于村农民集体所有，其使用权属现用地单位；（二）《六十条》实施至一九八二年二月十二日期间使用的，其土地所有权按前项规定处理，土地使用权由县级人民政府土地管理部门审核、确认……”
本案中，争议土地在1961年原凤XX总支解体时分给XXX基地，由当时的坝湖大队管理。1977年3月该地划归场部经营,XXX更名为XXX，由坝湖大队派人直接管理，自负盈亏，独立核算。1986年后，坝湖村委会将园林场承包给他人使用。以上事实有政秘字〔1988〕128号蒙城县XX《关于对马庙乡坝湖村后十里井队与村园林场土地纠纷问题的调查处理报告的批复》、询问笔录、粮食征购、化肥等项目分配材料、《蒙城县三荒四边有偿使用合同》等予以证明。林场村民组就争议土地向蒙城县XX申请确权，蒙城县XX受理其申请后，经过调查询问、现场勘测、组织调解等程序，根据查明的事实，依据上述条款的规定，确定争议土地所有权属蒙城县XX农民集体所有，符合从实际出发，尊重历史的原则，并无不当。林场村民组认为争议土地原属林场生产队所有，林场村民组农民集体承继了原林场生产队的集体土地所有权，故林场村民组对争议土地享有所有权的主张，缺乏依据。
亳州市人民政府收到林场村民组的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，且林场村民组对亳州市人民政府作出行政复议决定的程序合法性亦没有异议，故涉案行政复议程序合法。
综上，一审判决驳回林场村民组的诉讼请求正确。林场村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒙城县马集镇坝湖行政村林场村民小组负担。
本判决为终审判决。
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蒋卫华律师