【原创】房屋建筑竣工验收与竣工验收备案的区别及联系

浅析建筑工程竣工验收与竣工验收备案

                      ---夏吉兵律师

笔者最近因承办一件建设单位与施工单位对于竣工验收问题而产生争议的案件，该案件引发了些许思考。于此梳理关于建筑工程竣工验收与竣工验收备案的联系与区别，是为探讨，亦为总结。

一、竣工验收

（一）竣工验收的意义

质量是建筑工程（因本文主要探讨房屋建筑的竣工验收及竣工验收备案问题，故称建筑工程）的生命。竣工验收就是全面检验目标工程建设是否符合设计要求和施工质量要求的重要环节。所有完工的新建工程、技术改造工程、扩建工程以及装饰装修工程等都必须进行竣工验收，否则不能投入使用。竣工验收是确定工程安全性、可靠性的最关键环节，决定着工程能否如期发挥其经济效益和社会效益，竣工验收是否合格直接影响着合同目的能否实现。

竣工验收的重要性不言而喻，就是核查、确定、保证工程质量合格能否投入使用的必要前提。基于此，我国现行法律如《建筑法》第61条明确规定交付的竣工验收的工程质量符合标准、资料齐全，同时规定竣工验收不合格，不得交付使用。《合同法》第279条也对此作了内容大致相同的规定。《民法典》795条关于施工合同中的内容条款设定的规定中，也是将竣工验收作为合同的主要条款列明，第799条再次将《合同法》第279条一字不变的列入民法典,足见国家从法律层面多次明文规定竣工验收来引导重视建筑工程质量，也可见竣工验收的重要性。

虽然我国目前《建筑法》、《合同法》均有明文规定工程应当竣工验收合格后移交投入使用。但是在实践中，关于竣工验收这一环节建设单位及施工单位经常发生争议，特别是在建设单位拖欠了进度款或者因为欠付进度款而停工，本身在竣工验收之前就已经产生了以及工期延误及停工损失的情况。

（二）竣工验收的条件与程序

 国务院颁布的2000年1月30日实施的《建设工程质量管理条例》第16条对竣工验收的条件进行了规定，本文涉及的房屋或市政工程的竣工验收条件及程序的详细规定在住建部发布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第4、5、6条做了详细的规定，扩充和细化了了《建设工程质量管理条例》规定的原则性内容，在条件部分增加了如“建设单位已按合同约定支付工程款、以及对于住宅小区工程，应进行分户验收”等条件。在验收程序上主要就是组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组，各自汇报各个环节执行情况、审阅各单位资料、实地查验工程质量，并对质量及各环节作出全面评价。2017年9月22日，住建部、工商总局印发了《建设工程施工合同》（示范文本GF-2017-0201），其中13.2.1以及13.2.2条对竣工验收的条件及程序做了更为详细的示范性约定，增加了验收合格后签发工程接收证书的条款，同时对工程未经验收或验收不合格，发包人擅自使用的，关于工程接收证书以及拟制已颁发工程接收证书的情况作了示范性约定，对于实践中能够解决竣工日期的认定上，提供了条件。

（三）综合验收

 1993年原建设部发布了《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》，详细规定了住宅小区综合验收的各个环节，但该办法目前已经废止。目前有效的关于综合验收的规定的《城市房地产开发经营管理条例》第17条、18条规定了综合验收的内容，主要体现在第18条中，涉及到城市规划设计、单项工程质量验收情况、拆迁安置方案落实情况、物业管理落实情况。从内容上来看，包含了竣工验收的内容，或者说竣工验收是综合验收的前提，涉及的规划、拆迁安置的方面较广。

实践中，建设工程施工合同纠纷中关于竣工验收与综合验收的存在一定的争议，目前各地裁判尺度不一。另外，在商品房预售或买卖合同纠纷中关于交房条件是以竣工验收或综合验收为准的情况下，产生了大量的争议案件，不少争议标的额较大的案件已申诉至最高人民法院，说明实践中关于竣工验收与综合验收的理解存在差异。综合验收与之前实施的由建设主管部门牵头实施的验收制度存在一些关联。笔者认为，在不同的案件中，理解和分析竣工验收与综合验收的角度是不一样的。若在建设工程施工合同纠纷案件中，建设单位及施工单位产生纠纷，除非合同特别约定验收为综合验收，不应当以综合验收作为验收节点或者办理总结算的前提条件。在此类合同纠纷中，施工单位的义务就是按照建设单位提供的图纸及要求进行施工作业，提交质量合格的建筑成果，只要“四方主体”（部分也称“五方主体”）验收合格，就应当认定施工单位提交了符合合同要求及技术规范的建筑成果。在实践中，会出现“四方主体” 已在验收资料上签章验收合格，但建设单位却主张项目未进行综合验收，要求施工单位配合进行综合验收才办理工程总结算等，往往产生较大争议。笔者认为综合验收主要是建设单位的义务，若在综合验收过程中，需要建设单位配合，建设单位可以配合，但是不能以综合验收来限制施工单位主张权利，在实务中，由于现实的复杂性，建设单位若将总承包单位施工的部分工程指定分包，如消防或者门窗、电梯等，也时常会因指定分包的工程项目迟迟不能竣工验收，也会直接影响综合验收。若是在商品房预售或买卖合同纠纷中，若合同约定综合验收合格，取得《竣工验收备案表》才具有交房条件，应当认为开发商应当通过综合验收才能向消费者交付房屋。综合验收涉及规划、消防、人防部分，对于消费者的角度来说，强调综合验收通过，无疑是对消费者的权益的保障。

二、竣工验收备案

《建设工程质量管理条例》第49条规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。 建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”该条例第49条就是竣工验收备案制度的依据。同时住建部2013年颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第9条也做了相应的规定。

三、关于竣工验收与竣工验收备案的区别与联系

实务中，一些机关、单位及个人认为建筑工程合格的标志是竣工验收备案，未经验收备案的工程不能使用。主要原因是：竣工验收备案在2000年之前均是按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第27条及《城市房地产开发经营管理条例》第17条、第18条以及《中华人民共和国建筑法》第61条等规定办理，其性质带有行政许可的意味，具有一定的历史性。特别是《城市房地产开发经营管理条例》第17条规定“房地产开发项目竣工经验收合格后,方可交付使用未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。房地产开发项目竣工后房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上地方人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请,房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内对涉及公共安全的内容,组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。”持此观点的者认为上述法律、行政法规中的竣工验收均指的是综合验收,而不是单体验收，同时综合验收才能交付使用的规定并不是近几年的新规定。比如住建部组织编写的商品房预售合同示范文本第9条明确约定,交付的条件是该商品房已经取得建设工程竣工验收备案证明文件。另外原建设部与质监总局发布的《建筑工程施工质量验收统一标准》GB50300-2001版强制性（目前已废止，新版中无此规定）条款第6.0.7条说明中规定,建设工程竣工验收备案制度是加强政府监督管理,防止不合格工程流向社会的一个重要手段,建设部门应依据《建设工程质量管理条例》和建设部有关规定,到县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门备案,否则不允许投入使用。

虽然验收制度改为验收备案制度,但并没有改变验收备案才能交付使用的规定,只是将验收的组织主体由原来的房地产开发主管部门改为建设单位。只有办理了验收备案手续,取得验收备案证才能将工程交付使用。也就是认为建筑工程综合验收合格的标志就是取得综合验收备案证,取得备案证后才可以交付使用。

但是，重新梳理法律法规以及部门规章中的内容及逻辑发现，竣工验收及竣工验收备案是完全不同法律意义的程序。首先，竣工验收合格是建设工程交付的法定条件，对于建设单位竣工验收合格的标志之一是形成的建设工程竣工验收报告，工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告；对于施工方而言，竣工验收合格的标志之一就是取得“四方主体”盖章确认的验收记录表或合格表。前文已述，我国的建设工程竣工验收，2000年之前是行政许可，主要体现在《城市房地产开发经营管理条例》第17条第2款的规定，但是2000年1月30日实施的《建设工程质量管理条例》第16条改变了这一制度，将竣工验收改成了由建设单位组织、设计、施工、监理参与的活动，即俗称的“四方验收”：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收……建设工程经验收合格的，方可交付使用。”从此，竣工验收不再需要行政机关批准或者认可。若认为竣工验收合格要以行政机关签章的《竣工验收备案表》为标志，若没有取得备案表的，就不能证明竣工验收合格。此观点就是把备案看作政府的认可，而政府的认可又是竣工验收合格的必备条件，逻辑不能自通。其次，建设工程竣工验收备案是一种程序性的管理制度。《建设工程质量管理条例》第49条规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”此条文明确表达了如下含义：首先，备案是告知性的，无需行政机关批准、回复；其次， “自建设工程竣工验收合格之日起15日内”备案，和此条内容作同样规定的还有住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地县级以上地方人民政府建设主管部门备案”， 说明备案是在竣工验收合格后进行，所以备案与否，根本不会不影响竣工验收合格的效力；另外，行政主管部门只有收讫的权利。行政管理权力必须由法律授予，行政机关不得自行创设，是行政法的基本原则。法律既然没有规定行政机关可以“不予备案”，行政机关就不能不予备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第6条规定，“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文仵齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”，其法律上的意义是签收。如果报送备案的文件不符合法定要求，行政机关可以要求补正，在补正前也可以不“在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”，但这不能否定建设工程已经竣工验收合格的效力，即使建设单位最终也没有做到“文件齐全”，行政机关也只有给予行政处罚的权力，而不能以此认定竣工验收不合格。行政机关对建设工程质量监督管理的措施正体现了国家对建设工程的管理制度是备案制度而不是许可制度。《建设工程质量管理条例》第43条规定，“国家实行建设工程质量监督管理制度……县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。”；《建设工程质量管理条例》第46条规定“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”；《建设工程质量管理条例》第48条规定县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门履行监督检查职责时，有权“（一）要求被检查的单位提供有关工程质量的文仵和资料；（二）进入被检查单位的施工现场进行检查；（三）发现有影响工程质量的问题时，责令改正”；《建设工程质量管理条例》第49条规定“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第9条规定“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”同时，笔者还注意到《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发（2002）24号）第323项取消了房地产开发项目竣工验收的行政审批制度。

2000年1月30日之后，建设工程竣工验收已经由行政许可制度转变为行政备案制度。可是实践中，经竣工验收合格的建设工程不一定已经办理了备案手续，而办理了竣工备案手续的建设工程一定竣工验收合格。至于竣工验收前应取得档案管理单位出具的认可证，方可进行竣工验收；以及验收合格后向档案管理单位提交竣工验收档案则按《城市建设档案管理规定》办理。

综上所述，工程竣工验收系建设单位等平等主体基于法律规定及合同约定自主进行的一种行为，是对施工单位是否全面履行合同义务、建设工程质量是否符合合同约定的一种确认，具有民事法律行为的性质，效力及于合同各方。竣工验收备案，是建设工程质监部门在建设单位申请备案并提交有关文件下予以备案，以供查考的行为，是建设行政主管部门对建设工程质量进行监督管理的制度安排之一。

参考资料：

《最高人民法院建设工程施工合同司法解释的理解与适用》，人民法院出版社。

   《最高人民法院建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社

   《建设工程施工合同（示范文本）GF-2017-0201使用指南》，中国建筑工业出版社

    王林淸、柳适思，《建设工程合同纠纷裁判思路》，法律出版社

邬砚，《建设工程合同纠纷254个裁判规则深度解析》，法律出版社

附相关规定：

《中华人民共和国建筑法》

《中华人民共和国合同法》

《建设工程质量管理条例》

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》

《城市建设档案管理规定》

《建筑工程施工质量验收统一标准》