赵XX、赖XX与达州市通川区住房和城乡建设局、达州市XX公司行政规划违法赔偿二审行政赔偿裁定书

律师观点分析

上诉人赵XX、赖XX因诉被上诉人达州市通川区住房和城乡建设局（以下简称通川区住建局）、原审第三人达州市XX公司（以下简称XX公司）行政规划违法赔偿一案，不服四川省万源市人民法院作出的(2018)川1781行赔初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，“通川区复兴镇新XX”工程项目系达州市通川区复兴XX新XX承建开发，其中子项名称“新XX综合楼”的施工图，经勘察单位达州市XX公司于2005年3月30日完成设计。同年4月15日经审查机构四川省XX公司审查为基本合格。其中子项“新XX综合楼概况：层数地上/地下为七层、建筑面积为1440㎡、结构类型为全框结构；其楼层分布从下至上用途依次为地下库房、门市、社区健身房、社区卫生服务站、办公室及小会议室、大会议室。
原告赵XX申请执行达州市通川区复兴XX新XX居民委员会民间借贷纠纷一案，四川省大竹县人民法院于2009年6月6日作出（2007）大竹执字第6-6号民事裁定书。裁定：查封被执行人通川区复兴镇新桥居民委员会所有的位于复兴镇凤翔街新XX综合楼底楼（地下层，建筑面积约200㎡）、二层门市（临街面，建筑面积约90㎡）。2009年9月7日，四川省大竹县人民法院作出（2007）大竹执字第6-7号民事裁定书。裁定：将被执行人新XX所有的位于复兴镇新XX综合楼一层1号、2号商业用房以123600元抵偿给申请人赵XX所有。2010年8月9日，达州市通川区XX为赵XX颁发了达州市通川区村镇房权证私权字第xxxxxxx号房屋所有权证。该证载明：房屋坐落在达州市通川区复兴XX新XX综合楼，房号为1、2，所在层数均为1，建筑面积分别为100.40平方米、109.52平方米，设计用途均为商业服务。2012年10月10日，四川省大竹县人民法院将位于复兴镇新XX综合楼一层1号、2号商业用房交付给原告。
2014年9月11日，达州市国土资源局通川分局作为出让人，与受让人达州市XX公司（以下简称XX公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定达州市国土资源局通川分局将坐落于达州市通川区复兴XX一组1号宗地7816.5平方米的国有建设用地使用权，以1452.49万元出让给XX公司。2014年11月18日，XX公司取得由通川区人民政府颁发的通川区国用（xxxx）第xxxxx号《国有土地使用权证》。该土地证载明：土地坐落于通川区复兴镇新XX一组、使用权面积为7816.50㎡，其中独用面积为7816.50㎡，用途为商住用地、使用权类型为出让、终止日期为2084年9月11日。同年12月9日，通川区住建局将“复兴工大棚户区及一号城邦”项目的建筑设计总平面图方案以《公告》的形式予以公告并进行拍照记录。2015年3月17日，XX公司申请办理《建设工程规划许可证》并提供相关材料。同日，被告通川区住建局向XX公司颁发建字第（2015）01号《建设工程规划许可证》。该许可证载明：建设位置为通川区复兴镇新XX一组、建设项目名称为“工大棚户区及1号城邦”、建设总建筑面积为45874.60㎡（地上37708.7㎡、地下8165.9㎡）。
2015年3月23日，时任被告通川区住建局总规划师唐XX（即被告单位的出庭负责人），就原告赖XX与XX公司所建“工大棚户区”项目的相邻建筑纠纷，组织双方当事人进行调解，达成《关于赵XX（赖XX）与银河房地产工大棚户区相邻建筑纠纷的调解意见》。约定：一、赵XX（赖XX）自愿将凤翔路复兴新XX综合楼一层商业服务设施用房与复兴工大棚户区一层（以凤翔路作为正负00标高）等面积进行产权调换，双方约定按照房屋现值评估协商补差；二、如本意见第一条不能达成一致意见，赵XX（赖XX）自愿将凤翔路复兴新XX综合楼一层商业服务设施用房与复兴工大棚户区负层停车库进行等面积产权调换，互不补差，但涉及产权性质和使用功能必须经区规委会审查同意后方能生效。张X、赖XX在“双方当事人签字”处签字，周XX、李X在“在场人签字”处签字。同年4月23日，赖XX、赖XX、赖XX（乙方）与XX公司（甲方）签订《房屋调换协议》，双方约定乙方同意将达州市通川区复兴XX新XX综合楼一层商用房与甲方位于复兴工大棚户区一层商用房（目前在建）进行产权调换，乙方房屋建筑面积209.92平方米（以实际丈量为准）调换甲方房屋建筑面积209.92平方米等内容。XX公司在甲方处加盖印章，代理人签字；赵XX、赖XX、赖XX在乙方处签字，赖XX在“代理人签字”处签字并捺印。
2016年3月24日，XX公司更名为第三人XX公司，达州市通川区发展和改革局于同年6月8日向XX公司出具通区发改审函[2016]4号《关于同意工大棚户区及1号城邦项目业主变更的函》，同意将“工大棚户区及1号城邦”项目（备案号：川投资备[5117XXXX1801]0019号）原业主“达州市XX公司”变更为“达州市XX公司”。同年6月13日，被告通川区住建局为第三人XX公司更换了（换）建字第2016-03号《建设工程规划许可证》，该许可证内容与该局2015年3月17日向XX公司颁发的建字第（2015）01号《建设工程规划许可证》一致。2016年底，第三人XX公司承建的“工大棚户区及1号城邦”项目建设竣工。
2018年7月6日达州市城乡规划局向原告赵XX、赖XX出具《不予受理告知书》，告知二原告其提出的信访事项属申诉求决类投诉请求，根据四川省住房和城乡建设厅《关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》和《信访条例》规定，其反映通川区住建局违规侵权问题应向有关人民法院提起行政诉讼。2018年12月12日，四川XX公司受被告通川区住建局的委托，派出测绘技术人员蒲XX、翟XX、何XX，对位于达州市通川区复兴XX的“工大棚户区及1号城邦”项目和赵XX、赖XX的房屋，按照相关要求和技术规范进行了建筑间距测绘，并于次日出具《“工大棚户区及1号城邦”建筑与赵XX、赖XX房屋间距测绘报告》。其中“工大棚户区及1号城邦”建筑与赵XX、赖XX房屋间距表中载明：赵XX、赖XX房屋A点房角与“工大棚户区及1号城邦”项目围墙、堡坎距离1.42m、与“工大棚户区及1号城邦”车库外墙距离9.01m、与“工大棚户区及1号城邦”项目2#楼主楼外墙距离29.95m；赵XX、赖XX房屋B点房角与“工大棚户区及1号城邦”车库外墙距离7.04m、与“工大棚户区及1号城邦”项目2#楼主楼外墙距离28.10m。
原审认为，被告通川区住建局于2015年3月17日为原XX公司颁发建字第（2015）01号《建设工程规划许可证》。2016年3月24日原XX公司将公司名称变更登记为“达州市XX公司”即第三人XX公司，被告通川区住建局据此于2016年6月13日为第三人XX公司颁发（换）建字第2016-03号《建设工程规划许可证》，上述许可证除建设单位的公司名称不一致以外，建设位置、名称、总面积均完全一致，故该许可行为实为换证行为。期间，二原告与原XX公司因相邻建筑纠纷，经被告单位指派总规划师唐XX进行调解，双方达成调解意见、签订了房屋调换协议。故二原告对被告通川区住建局的规划行为属于知道或者应当知道的情形。且第三人XX公司承建的“工大棚户区及1号城邦”已于2016年底竣工，作为相邻建筑物所有权人之一的二原告亦属明知。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，二原告知道被告对“工大棚户区及1号城邦”项目作出的规划许可行为的内容，虽不是该行政行为的所有内容，但不影响或者阻碍其依法提起行政诉讼。二原告提起诉讼时，未提交因不可抗力或者其他不属于自身的原因及特殊情况耽误起诉期限的证据，不存在起诉期限中止的情形。行政诉讼的起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限即丧失进入实体审查的程序权利，不能因当事人向行政机关提出要求等因素而重新计算。二原告认为被告通川区住建局向第三人XX公司颁发（换）建字第2016-03号《建设工程规划许可证》的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的起诉期限，最迟应从2016年12月31日为起算点，最长时间不得超过1年，即截止2017年12月31日期限届满。一审法院已就原告赵XX、赖XX二原告所诉被告通川区住建局、第三人XX公司城市规划管理行为违法一案，以二原告的起诉已超过行政诉讼法定的起诉期限为由，裁定驳回其起诉。二原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之情形。其请求被告通川区住建局赔偿因规划违法导致其房屋失去功能而造成的损失XXX元的理由不成立，一审不予支持。据此，依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，裁定驳回原告赵XX、赖XX的起诉。
赵XX、赖XX上诉称，上诉人一审同时提起两个诉讼，一是确认诉讼，确认被告的行政行为违法，适用《中华人民共和国国家赔偿法》的规定；二是赔偿诉讼，以前一个诉讼判决行政行为违法为基础，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定进行赔偿。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款的规定驳回行政赔偿的请求适用法律错误。请求：依法撤销万源市人民法院作出的(2018)川1781行赔初12号行政裁定；依法判决被上诉人给予上诉人125万元的国家赔偿金。
被上诉人通川区住建局答辩称，一、上诉人的起诉已超过法定起诉期限。二、上诉人申请国家赔偿已超过法定时效。就关于赔偿本身而言，在一审当中上诉人对被上诉人提交的证据没有异议，那么对被上诉人的规划许可行为的合法性也是没有异议的，而且上诉人在一审中并没有就自己的损失提供相关的证据。故恳请人民法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人XX公司陈述称，上诉人的起诉明显超过起诉期限，应当驳回，而且上诉人没有提交证明其要求赔偿125万元的事实根据和法律依据，应当承担举证不能的法律后果。
二审期间，各方当事人均没有提交新证据。
二审查明，原审被告达州市通川区住房和城乡规划建设局在机构改革中其职责职能已转移到达州市通川区住房和城乡建设局，故本案的被上诉人是达州市通川区住房和城乡建设局。
二审查明的其他案件事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，提起国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为违法。本案中，由于提起行政赔偿的前提即上诉人赵XX、赖XX提起行政规划违法的诉讼因未超过法定起诉期限且符合起诉条件被本院裁定指令原审法院继续审理，故原审以上诉人赵XX、赖XX提起赔偿诉讼不符合起诉条件为由裁定驳回起诉不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：
一、撤销四川省万源市人民法院(2018)川1781行赔初12号行政赔偿裁定；
二、本案指令四川省万源市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。