案说旧村改造中的《拆补协议》纠纷

引言

在旧村改造中，村民与改造主体签订的《拆迁补偿安置协议》（以下简称《拆补协议》）在履行过程中发生争议，应提起民事诉讼还是行政诉讼？对此，有人认为，属于行政诉讼的受案范围，应当提起行政诉讼；也有人认为，在旧村改造中，行政机关并未介入拆迁补偿安置，不属行政诉讼，应当提起民事诉讼。目前，广州的法院对此也存在两种判决：一种判决认为，村民与改造主体间的《拆补协议》纠纷属于“村民自治”，不属于民事诉讼受案范围，第二种判决认为，村民与改造主体之间的《拆补协议》纠纷属于民事诉讼受案范围。

一、《拆补协议》履行期间产生的纠纷，不属行政诉讼的受理范围。

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。但是，《拆补协议》是由村集体经济组织或村集体经济组织委托地产公司与村民签订，双方之间并非行政上的权利义务关系，《拆补协议》并不属于行政协议，那么，因《拆补协议》产生纠纷不属于行政纠纷。

2018年最高人民法院对此做出过行政裁定，明确此类《拆补协议》不属于行政诉讼的受案范围。（参考案例：最高人民法院（2018）最高法行申8208号行政裁定书）

二、《拆补协议》纠纷应当属于民事诉讼受案范围的意见

持该观点的认为：村集体经济组织与村民为平等民事主体，双方间的《拆补协议》纠纷应属于事纠纷。

《民法总则》第九十九条规定：农村集体经济组织依法取得法人资格。第一百条规定：城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。第一百零一条规定：居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。根据该规定，农村集体经济组织属于民事主体，其与村民签订的《拆补协议》，属于平等民事主体之间签订的协议。因此，因履行《拆补协议》而产生的纠纷属于民事诉讼受案范围。

2016年，广州荔湾区人民法院曾以民事纠纷受理了《拆补协议》纠纷（案号为（2016）粤0106民初7075号）并作出民事判决。在该案中，法院认为《旧村改造拆迁补偿安置方案》（以下简称《拆补方案》）已经集体经济组织内部民主表决程序通过，依据《拆补方案》而签订的《拆补协议》依法有效。广州市中级人民法院对此案作出（2017）粤01民终1167号二审民事判决书，判决维持原判。

三、《拆补协议》纠纷应当属于“村民自治”范畴，不属于人民法院的民事诉讼受案范围的意见

持该观点的认为：

旧村改造项目中，《拆补方案》是集体经济组织通过村民民主投票确定，也是集体经济组织为主体实施的村集体重大经济建设发展项目，属于村民自治的行为；而《拆补协议》是依据经村民大会讨论通过的《拆补方案》而签订的，因此，《拆补协议》纠纷属于村民自治范畴，不属于人民法院的民事诉讼受案范围。

2019年广州市海珠区便以上述理由作出驳回原告诉讼请求的民事裁定书，而广州中级人民法院也以同样理由维持一审裁定（案号：（2019）粤0105民初9188号；（2020）粤01民终10081号）。

笔者认为，法院将《拆补协议》认定为“村民自治”而驳回起诉的做法值得商榷，且不利于社会和谐稳定。

1、通过“村民自治”制度由村民会议制定《拆补方案》，村委会为村民会议决定的执行机构。

“村民自治”制度，即由农村集体经济组织成员通过村民会议或经村民会议授权的村民代表会议依据民主议事程序讨论决定涉及本村重大利益的事项，管理处分集体财产资源，行使自治权。

《村民委员会组织法》第二十四条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七） 征地补偿费的使用、分配方案；……。

根据该规定，《拆补方案》应当由村民会议依定法程序按照法定比例表决通过。但因村民会议决策机构，方案通过后，由村委会作为执行机构具体实施。

2、依据《拆补方案》签订的《拆补协议》，在履行过程中发生纠纷的，应当属于民事诉讼受案范围，《拆补方案》是村民自治的具体表现，应作为审理《拆补协议》纠纷的依据。

在海珠区法院案件中，人民法院已确认案涉《拆补协议》是依据经村民大会通过的《拆补方案》经过平等协商签订，虽然该协议包含了《拆补方案》的内容（主要是补偿标准），但不能直接等同于《拆补方案》，而是具有相对性的直接约束签约双方的协议。因此，《拆补协议》履行过程就不属于村民自治的范畴。

3、对于不同意拆迁补偿安置方案且未与村委会签订《拆补协议》的，则应属于“村民自治”的范畴。

若村民不同意拆迁补偿安置方案，并且拒绝与村委会签订《拆补协议》，实质上是村民不同意补偿安置方案，则属于“村民自治”范畴，因此，村民对补偿安置方案提出民事诉讼的，由于补偿安置方案属于“村民自治”范畴，不属于民事诉讼受案范畴，法院应当驳回村民的民事起诉。

综合上述分析，笔者认为：如果法院认定《拆补协议》纠纷不属于民事诉讼受案范围，也就意味着集体经济组织签订《拆补协议》后可以不履行协议的约定，这显然是违法宪法和法律的规定，也会造成集体经济组织任意侵害集体经济组织成员的权益，给社会造成不安定因素。