行政征收纠纷

律师观点分析

安某某与赤峰市红山区某某办公室行政协议二审行政判决书

（2019）内04行终37号

上诉人（原审原告）安某某

被上诉人（原审被告）赤峰市红山区某某办公室。

原审第三人赤峰市某某街道办事处。

委托代理人于津津，内蒙古奥星律师事务所律师。

上诉人安某某因与被上诉人赤峰市红山区某某办公室（以下简称红山区征收办），原审第三人赤峰市某某街道办事处（以下简称西城街道办）行政协议一案，不服赤峰市红山区人民法院作出的（2018）内0402行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人安某某的委托代理人XX义、杨庆，被上诉人红山区征收办的委托代理人高金宝，原审第三人西城街道办的委托代理人于津津到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

案件受理费50元，由上诉人负担。

案情与诉求

原审法院经审理查明，2015年7月13日，内蒙古自治区人民政府作出内政土发（2015）403号《关于红山区人民政府实施城镇规划2015年第一批次建设用地的批复》，批准将某某街道八里铺村集体建设用地13.6916公顷，工农村集体建设用地0.2908公顷；东城街道东郊村集体建设用地0.8627公顷征收为国有土地。作为红山区人民政府实施城镇规划2015年第一批次建设用地。原告房屋在该批复的征收范围内。2015年5月13日，原告安某某与被告红山区征收办和实施单位第三人西城街道办三方签订了《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》，就安某某名下的房屋（有证、无证，其他应补偿项目）三方达成一致，协议补偿金额为1843513元。后原告将上述房屋交予被告，领取了补偿款。上述原告房屋已被拆除。原告认为《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》是一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益和违反法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同，故诉至本院，一、请求依法确认其与被告签订的《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》无效；二、请求依法判令被告将占用原告的房屋恢复原状；三、诉讼费用由被告承担。

另查明，本案庭审过程中，原告安某某的儿子XX义系其委托代理人，当庭承认称：2015年5月13日，在与红山区征收办签订《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》时，安某某67岁，当时表达意志基本清楚，且补偿协议上的签字系安某某本人所签，属自愿签订。

原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案，《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》具有行政协议的性质。根据相关法律精神，审理行政协议案件在适用行政法律规范的同时，可以适用相关民事法律规范。原告诉称要求确认与被告签订的《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩饰非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告未能提交证据证明其与被告签订的《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》存在合同无效的情形。同时原告自愿签订协议后已将房屋交给被告，并领取了补偿款。故对原告要求确认双方签订的《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》无效的请求，本院不予支持。原审法院判决：驳回原告安某某的诉讼请求。

判决作出后，安某某不服，向本院提起上诉，请求撤销赤峰市红山区人民法院作出的（2018）内0402行初40号行政判决；确认被上诉人签订的《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》无效；依法判令被上诉人将占用上诉人的房屋恢复原状；由被上诉人承担本案的上诉费用。事实与理由：2018年4月12日，上诉人在诉赤峰市国土资源局红山区分局未责令交出土地不作为违法和未履行组织实施征地补偿、安置方案行政不作为违法案件二审开庭审理中得知被上诉人红山区征收办签订了《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》。上诉人认为，该补偿协议的签订不是上诉人的真实意思表示，其签订主体违法，严重违反《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规的强制性规定，以及《中华人民共和国合同法》的规定，该补偿协议无效。一、涉案协议是在集体土地未批先征、未经合法征收程序及补偿安置的情况下签订的，且至今房屋所在土地仍荒废。二、被上诉人签订补偿协议主体违法，违反法律的强制性规定。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，上诉人的房屋是集体土地上的房屋，即使被上诉人进行了土地征收，也应当由土地行政主管部门签订补偿协议，而非由被上诉人与上诉人签订补偿协议。因此，被上诉人不具有签订该补偿协议的主体资格，其签订的该补偿协议主体违法，违反了国家强制性法律规定。

被上诉人红山区征收办答辩称，一、上诉人的起诉已过起诉期限。2015年5月13日，被告同西城街道办事处、原告自愿签订了《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》，原告在签订协议时就已知签订主体和补偿协议内容。2015年5月18日，原告自愿交付了被征收房屋，并领取了征收补偿款和补偿协议，而原告在2018年4月28日才提起行政诉讼，已过起诉期限。二、涉案项目的征收补偿符合法律、行政法规的要求。依据内蒙古自治区人民政府建设用地审批件《关于红山区人民政府实施城镇规划2015年第一批次建设用地的批复》，赤峰市红山区人民政府对《征收土地方案》内容和有关事项进行公告（赤红政征告字［2015］第6号）。上述文件和程序完全符合《土地管理法》及相关法律法规的要求。三、被告依据当时适用的《赤峰市房屋征收与补偿暂行规定》是适格主体，答辩人同上诉人签订涉案补偿协议合法有效。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。

原审第三人西城街道办的答辩意见与被上诉人红山区征收办的答辩意见一致。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。

本院认为，上诉人请求确认无效的《铁南棚户区改造项目房屋征收（货币）补偿协议》是行政协议，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《赤峰市房屋征收与补偿暂行规定》第四条第三款规定：“旗县区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。各旗县区人民政府成立的房屋征收部门负责组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案的补偿协议是上诉人与被上诉人红山区征收办和原审第三人西城街道办签订的，红山区征收办与西城街道办作为辖区征收工作的实施单位与上诉人签订补偿协议，主体并无不当，因此，上诉人认为红山区征收办不具有签订协议主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。同时，行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政行为与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人认可补偿协议是安某某本人自愿签订，不存在另一方以欺诈、胁迫的手段签订协议的情形，故涉案补偿协议的签订应系安某某的真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，上诉人与被上诉人红山区征收办和原审第三人西城街道办签订的补偿协议不符合合同法第五十二条的规定，不存在合同无效的法定情形。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。安某某的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

案件受理费50元，由上诉人负担。