陶明月律师
律师观点分析
一、案件概况：
2015年2月11日，宜兴市XX有限公司车辆被临时调配运送劳务工人返乡过年，行驶至菏泽时，该车辆被XX局XX管理所予以扣押，并以“未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营”为理由作出罚款15000元的行政处罚。宜兴市XX有限公司对该处罚结果不服，委托律师提起行政诉讼，代理律师从认定违法行为的证据是否充足以及处罚程序是否违法的角度进行充分论证，最终审理法院判决确认XX局XX管理所作出的罚款及扣押车辆的行为均违法，同时判令赔偿赔偿宜兴市XX有限公司的直接损失。
二、律师点评及建议
在代理被处罚人作为原告的行政诉讼案件过程中，诉讼前期原告掌握的关于事实行为的证据相对来说比较充分，但是关于行政处罚程序是否存在违法问题，原告很难获得相关证据，一般只能待行政机关举证后再行分析。因此，我们在起诉的事实与理由部分，一般都着重强调行政机关在事实认定方面证据不足，然后对原告方行为合法性进行充分举证。
就本案而言，争议焦点主要在处罚程序是否违法。法院在审理认定部分，认定被告存在如下程序违法问题：（一）被告证据登记保存程序违法；（二）认定未获得原告特别授权的驾驶员有权代表原告放弃听证、申诉等重大权利；（三）集体讨论记录中认定的违法主体是驾驶员，而其他文件中认定的违法主体是原告，属于认定违法主体有误；（四）相关文件上的处罚金额前后矛盾；（五）扣押车辆行为属于认定事实不清且没有法律依据。而对于原告是否为包车运输问题上，法院认为原告未按法律规定随车携带包车运输的相关凭证，也未在行政处罚调查阶段向行政机关提交包车的证据，而仅在诉讼阶段提交，故对原告主张系包车运输的相关证据未予认定。
从该案中我们可以看出，行政机关有时存在仓促执法而使相关书面手续不到位、不及时甚至相关矛盾之处，也存在对被处罚人的相关人员是否存在授权及授权范围问题未能予以详细甄别，最终导致处罚程序中存在轻微或者严重瑕疵，在此情况下，极有可能在行政诉讼中被法院认定违法或者撤销。因此，建议行政机关在执法过程中应严格按照法定程序进行，建议行政相对人规范行事、及时提交证据。
本案判决书节选如下：
原告宜兴市公路客运有限公司。
委托代理人陶XX，江苏XX律师事务所律师。
被告菏泽市牡丹区XX局道路XX管理所。
被告菏泽市牡丹区XX局。
原告宜兴市XX公司诉称，2015年2月11日，原告的苏BUXXXX号大型客车运送旅客行驶至菏泽时，被被告牡丹区XX管理所予以扣押，并以“未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营”为由作出鲁菏牡交01罚(2015)021102XXX号行政处罚决定。根据《客运管理规定》第八十三条规定，客运车辆没有《道路运输证》又无法提供其他有效证明的可以予以暂扣，并规定暂扣车辆不得收取或者变相收取保管费用。在原告的车辆随身携带《道路运输证》的情况下，被告牡丹区XX管理所仍然扣押原告的车辆并收取保管费用，其行为明显违反上述规定，应当赔偿给原告造成的损失25099元（其中营运损失23352元，驳客费1313元，车辆被扣押期间驾驶员的住宿费284元，车辆保管费150元），被告牡丹区XX局对此应承担共同赔偿责任。
原告的此次客运行为属包车客运，并非班车客运。2015年春节前，由于无锡市江阴新区大量农民工返乡过年，江阴公路客运有限公司运力不足，调配原告的车辆承运部分客流。原告的苏BUXXXX号客车承运了江阴返回内黄的农民工。针对该线路，原告仅是春运高峰期间提供的一次性客运服务，而非按照固定的线路、时间、地点、班次从事客运，根据《客运管理规定》第三条的规定，原告的此次客运行为属包车客运，不属班车客运，该行为并不违反《客运管理规定》第八十四条第(二)项的规定。被告牡丹区XX管理所作出的行政处罚决定认定事实错误、证据不足，适用法律错误，依法应当予以撤销。
被告牡丹区XX管理所相关行政执法人员及其负责人在法律法规明文规定的情况下，仍然违法扣留原告车辆并处以行政处罚。原告认为被告牡丹区XX管理所的扣押和行政处罚行为侵犯了原告的合法权益，请求依法撤销该行政处罚决定、赔偿给原告造成的损失、返还收取的保管费并追究相关行政执法人员及其负责人的法律责任。
被告牡丹区XX管理所辩称，《客运管理规定》第四十四条规定：“客运经营者应当按照道路运输管理机构决定的许可事项从事客运经营活动，不得转让、出租道路运输经营许可证件”。原告的苏BUXXXX号车辆悬挂的是加盖了江苏省交通运输管理局道路运输行政许可专用章的“江阴一内黄”的省际临时班车纸质牌，原告车辆本身没有自江阴至内黄的班车线路许可证，更不能从事自江阴至内黄的临时班车业务，原告明知其未取得该线路的道路经营运输经营许可，还擅自从事道路运输经营的行为，违反了法律规定。被告依据职权对原告进行行政处罚，属认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。请求依法予以维持。
被告牡丹区XX局辩称，根据《道路运输条例》第七条“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。本案由牡丹区XX管理所具体实施处罚，执法主体为牡丹区XX管理所，而非牡丹区XX局。因此，牡丹区XX局与该案无关。
（双方举证质证部分省略）
本院认为：
一、关于牡丹区XX局作为被告是否适格问题
（修改前的）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。本案中，被告牡丹区XX局没有向原告宜兴市XX公司作出行政强制措施决定书，扣押原告的苏BUXXXX号客车，亦未对原告作出交通行政处罚决定书。原告要求被告牡丹区XX局赔偿因扣押原告的车辆给原告造成的营运损失并返还收取的保管费的诉讼请求，属主体错误，被告牡丹区XX局不是本案适格的被告。
二、关于被告牡丹区XX管理所作出的行政处罚决定书
根据有关法律规定，行政机关和法律、法规授权的组织在作出行政行为时，应当遵循法定的程序，按照法定的期限，在查明案件事实的基础上，依法作出处理。
1、被告牡丹区XX管理所于2015年2月11日对原告的省际临时班车纸质牌和客运结算单进行了登记保存。《行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。本案中被告牡丹区XX管理所没有向本院提交其经过行政机关负责人批准的相关证据。该清单是2015年2月11日出具的，却告知原告于2015年2月20日前接受处理，也不符合上述条文关于时问的规定。被告牡丹区XX管理所登记保存行为程序违法，适用法律不当。
2、被告牡丹区XX管理所2015年2月13日给原告下达了违法行为通知书。该通知书以原告涉嫌未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营，违反了《客运管理规定》第八十四条第二款的规定，拟作出罚款30000元的处罚决定。并依据《处罚法》第四十二条规定，告知原告有权在接到本通知书之日起三日内向本机关要求举行听证，逾期不要求举行听证的，视为放弃听证的权利。原告的驾驶员陆千里在该通知书的送达回证上签名，并在该送达回证的备注栏写明“我自愿放弃陈述、申辩、听证的权利”。《处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出较大数额的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。《山东省交通运输行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》第十八条规定，行政机关作出停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。第十九条规定：“有下列情形之一的，应当进行集休讨论：（一）给予五千元以上罚款、责令停产停业、吊销证照等重大行政处罚案件；……”。从上述规定可以推定，5000元以上属较大数额。本案中，被告牡丹区XX管理所对原告拟作出30000元的罚款，属于数额较大的罚款。根据上述规定，被告牡丹区XX管理所应当告知原告有听证的权利，且应当给予原告自告知之日起3日内选择是否要求听证的期限。只有原告逾期不提出听证申请，才能视为原告放弃听证权。行政机关不得简单地以当事人自愿放弃听证为由而不留足法定的期限而径行下步的行政程序。本案原告的驾驶员没有特别授权，也无权代表原告作出放弃陈述、申辩、听证的权利。且本案的被告牡丹区XX管理所是在给原告下达违法行为通知书的前一个月即2015年1月13日就作出行政处罚决定，显属程序违法。
3、被告牡丹区XX管理所于2015年2月13日对该案进行了重大案件集体讨论，并形成结论性意见。结论性意见认定陆千里的行为构成了未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营，依据《客运管理规定》第八十四条，给予30000元的处罚。与立案审批表、违法行为通知书、处罚决定书认定原告的行为未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营不符。该结论性意见认定违法主体错误。
4、被告牡丹区XX管理所2015年2月13日的案件处理意见书。该案件处理意见书中“案件调查经过及违法事实”部分是决定给予30000元的行政处罚，而“调查结论和处理意见”部分则是给予原告15000元的行政处罚，前后矛盾，且与行政处罚决定给予原告30000元的行政处罚明显不符。
三、关于被告牡丹区XX管理所作出的行政强制措施决定书及原告的损失
2015年2月11日，被告牡丹区XX管理所以陆千里驾驶原告的苏BUXXXX号金旅大型客车，持失效的省际临时班车纸质牌，从事道路客运经营，无江阴至内黄的正式班车牌为由，依据《道路运输条例》第六十三条规定对原告的车辆采取暂扣的行政强制措施，将原告的车辆进行扣押，并制作了鲁菏牡交运强制(2015)021102XXX号行政强制措施决定书，而该条规定：“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用”。《客运管理规定》第八十三条规定，“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有《道路运输证》又无法当场提供其他有效证明的客运车辆可以予以暂扣，并出具《道路运输车辆暂扣凭证》，对暂扣车辆应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用”。本案中、被告牡丹区XX管理所提交的证据中有原告的《道路运输证》且原告当时也提交了宜兴市运输管理局签发的苏运班临字(001128)号“江阴一内黄”的省际时班车纸质牌，该纸质牌当时并未失效。
被告牡丹区XX管理所扣押原告车辆的行为属认定事实不清、且没有法律依据，其作出的鲁菏牡交运强制(2015)021102XXX号行政强制措施决定书的行为违法。因此，扣押行为给原告造成的直接损失应予赔偿，应赔偿原告分流旅客而支出的费用1313元，驾驶员在扣押车辆期间的住宿费284元，车辆保管费150元，共计1747元。原告要求赔偿车辆营运损失23352元没有提供证据，本院不予支持。
四、关于原告要求追究被告牡丹区XX管理所相关行政执法人员及负责人的法律责任问题
原告要求追究被告牡丹区交通运输管理所相关行政执法人员及负责人的法律责任，不属行政诉讼的受案范围，本院不予支持。
综上，被告牡丹区XX管理所在办理原告行政处罚及行政强制案件中认定事实不清，程序多处违法，且案件立案、调查、保存、告知权利义务、对案件进行集体讨论、案件处理意见书及行政处罚决定书的送达均是在2015年2月11日至13日进行的，但其向本院提交的鲁菏牡交01罚(2015)021102XXX号行政处罚决定书是2015年1月13日作出的，处罚程序严重倒置，故其作出的行政处罚决定书没有事实根据和法律依据，应予撤销。但该处罚决定已执行完毕，不具有可撤销内容。故应判决确认被告牡丹区XX管理所作出鲁菏牡交01罚(2015)021102XXX号行政处罚决定的具体行政行为违法。
根据（修改前）的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)项、第三十六条第(八)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、被告牡丹区XX管理所作出鲁菏牡交01罚(2015)021102XXX号行政处罚决定的具体行政行为违法。
二、被告牡丹区XX管理所作出的鲁菏牡交运强制(2015)021102XXX号行政强制措施决定的行为即扣押车辆的行为违法。
三、被告牡丹区XX管理所赔偿原告直接损失1747元（分流旅客而支出的费用1313元，驾驶员在扣押车辆期间的住宿费284元，车辆保管费150元）。
四、驳回原告要求被告牡丹区XX管理所赔偿营运损失23352元的诉讼请求。
五、驳回原告要求被告牡丹区XX局赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告牡丹区XX管理所负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。