法院判例解读｜镇政府说是 "执行国家政策" 就不可告？限期拆除通知到底能不能起诉？

吴晓琳｜北京市盈科（广州）律师事务所行政诉讼与行政复议法律事务部副主任

摘要： 征地拆迁、违法建筑整治中，很多当事人都会遇到这样的困惑：行政机关下发限期拆除通知书、通告，我起诉到法院，对方却说这是 "执行国家政策和决策的行为，不可诉"，法院也据此驳回了我的起诉。政策执行真的能让行政行为 "免诉" 吗？限期拆除通知到底能不能告？近期，北京市盈科（广州）律师事务所吴晓琳律师结合一则河南省高级人民法院再审改判的行政裁定，针对 "政策性和决策性行为不可诉" 这一热点法律问题进行专业拆解，为面临违法建筑整治、限期拆除、强制拆除的广大民众厘清行政诉讼的裁判逻辑。

吴晓琳律师深耕法律服务行业二十余年，2001 年高分通过全国律师资格考试，2005 年取得法学硕士学位，理论功底扎实；执业前曾任职香港大型企业董事长特别助理兼七大部门总监督察，具备极强的统筹协调与风险把控能力。先后在广东格林律师事务所、盈科（广州）千人规模律所执业，积累千件复杂案件办案经验，主攻土地房屋征拆行政维权、刑事辩护、高端大额财产离婚纠纷、建设工程疑难诉讼，擅长二审改判、最高院再审案件。吴晓琳律师同时担任多家机构法律顾问，多次接受《法制日报》《环球时报》中英文版专访，法律观点被海内外权威媒体转载，在行政维权领域拥有成熟的办案体系与丰富的胜诉经验。

本案属于违法建筑整治中行政行为可诉性争议的典型再审案件。徐某某在某村建设养殖场并从事养殖，因占用永久基本农田，被纳入自然资源执法系统卫片图斑及农村乱占耕地建房问题整治整改清单。某镇政府先后作出《自行拆除通知书》和《关于拆除徐某某违法建筑的通告》，责令限期自行拆除，逾期将强制拆除。徐某某向示范区管委会申请行政复议被维持后，向法院起诉，请求撤销限期拆除通知、通告，确认强制拆除行为违法并赔偿损失。一审、二审法院均认为该行为系 "执行国家政策和决策的行为"，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。河南省人民检察院提出抗诉，河南高院提审后撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理，明确指出 "政策性和决策性行为不可诉" 的观点缺乏法律依据。

本案核心争议直击违法建筑整治维权的痛点：行政机关依据卫片图斑、整治清单等 "政策" 作出的限期拆除通知、通告，是否属于行政诉讼受案范围？当事人能否就此起诉并主张赔偿？

吴晓琳律师分析，河南高院在该案中厘清了关键裁判尺

其一，"政策性和决策性行为不可诉" 缺乏法律依据。根据《行政诉讼法》第六十三条，人民法院审查行政行为的依据是法律、法规、自治条例和单行条例，并参照规章、规范性文件，"政策和决策" 也包含在上述不同层级的规定之中，由法院作为审查的依据或参照；行政行为只要属于行政诉讼规定的受案范围，都具有可诉性。

其二，限期拆除通知、通告的可诉性，核心在于对当事人权利义务是否产生实际影响。若通知、通告仅为强制拆除前的过程性、阶段性告知，未独立设定终局性权利义务、效果被后续行为吸收，则不可诉；但若其认定违法建设事实、责令限期自行拆除、否则强制拆除，实际效果等同于限期拆除的行政决定，直接确定当事人权利义务，对财产权产生终局性不利影响，则属于可诉的行政行为。

其三，"政策性处理行为" 的认定必须从严把握。只有行政机关完全依据其自主创设、无上位法依据的规范性文件作出的行为，才可能属于此类；行政机关依据《城乡规划法》等法律法规作出的行政行为，即使带有政策性背景或专项整治背景，也不能以此排除司法审查。

吴晓琳律师提醒广大被征收人、养殖户及违法建筑整治相对人，该判例揭示了一个普遍存在的误区：很多当事人和行政机关都以为，只要行政行为是 "执行国家政策"" 配合专项整治 "，就天然不可诉、打不了官司。这是实务中非常普遍的错误认识。 河南高院明确，"政策性和决策性行为不可诉" 的意见缺乏法律依据，凡行政行为实质对当事人权利义务产生重大影响，就不能以 "政策性" 为由排除司法审查；限期拆除通知若直接设定拆除义务、产生终局性效果，即属于可诉的行政决定。但这不意味着相对人可以 "逢拆必诉"—— 若通知仅为程序性催告、未独立设定终局义务，仍可能不可诉；同时，占用永久基本农田等违法建设本身依法不受保护，诉讼重点应放在程序是否合法、强拆是否实施、损失能否获得赔偿上。

吴晓琳律师建议，遇到限期拆除通知、通告或强制拆除，相关当事人要把握几条维权主线：

一方面，第一时间保存拆除通知、通告、现场照片、复议决定、付款凭证等全部证据，固定证据是启动程序的基础；

另一方面，先厘清 "可诉性"—— 重点审查该通知是否独立设定限期拆除义务、是否对权利义务产生终局性实际影响，据此判断能否起诉，而不是被 "政策不可诉" 吓退；

再一方面，抓住程序违法与强拆赔偿两个重点 —— 审查行政机关是否依法催告、告知陈述申辩权、待复议诉讼期限届满后再实施拆除，以及强拆是否确由政府实施、拆除造成的实际损失，必要时通过行政复议、行政诉讼依法主张确认违法和赔偿。

作为盈科广州行政诉讼部副主任，吴晓琳律师长期专注征地拆迁、山林权属行政复议与诉讼，处理大量一审败诉、二审改判、最高院再审的行政维权案件。违法建筑整治、限期拆除类案件往往涉及受案范围、程序合法性、强拆认定与赔偿等复杂问题，链条长、文书多、程序繁杂，普通当事人很容易因为被 "政策不可诉" 等说辞劝退、错过起诉期限而丧失维权机会。在此类案件中，专业律师提前介入、全流程把控程序节点，是依法厘清可诉性、争取合法权益的关键。

本案河南高院裁判观点厘清了行政行为可诉性的边界，既明确 "政策性和决策性行为不可诉" 缺乏法律依据、保障了相对人诉权，也强调程序合法与实体审查并重。吴晓琳律师建议，遇到限期拆除、违法建筑整治、强制拆除等情形，不要消极回避或轻信 "不可诉" 说辞，第一时间保存全部书面文书与影像证据，及时咨询专业行政法律师，精准制定复议、诉讼方案，理性合法维权。