法院判例解读｜自认为 "开垦耕种多年" 就能拿到土地承包经营权证？没有承包合同，还能告政府要地吗？
吴晓琳｜北京市盈科（广州）律师事务所行政诉讼与行政复议法律事务部副主任
摘要： 农村土地承包、土地经营权证确权中，很多农民都有这样的困惑：自己开垦耕种了一块地几十年，可承包经营权证却发给了别人，想告政府撤销颁证，法院却说自己 "没有原告资格"。种了这么年的地，怎么还不能告？土地承包经营权到底靠什么取得？没有承包合同，单凭实际耕种能确权吗？近期，北京市盈科（广州）律师事务所吴晓琳律师结合一则甘肃省高级人民法院再审审查的行政裁定，针对 "生效的土地承包经营合同是颁发土地承包经营权证的前提和基础、行政诉讼原告资格" 这一热点法律问题进行专业拆解，为农村土地承包确权、经营权证争议的当事人厘清维权裁判逻辑。
吴晓琳律师深耕法律服务行业二十余年，2001 年高分通过全国律师资格考试，2005年取得法学硕士学位，理论功底扎实；执业前曾任职香港大型企业董事长特别助理兼七大部门总监督察，具备极强的统筹协调与风险把控能力。先后在广东格林律师事务所、盈科（广州）千人规模律所执业，积累千件复杂案件办案经验，主攻土地房屋征拆行政维权、刑事辩护、高端大额财产离婚纠纷、建设工程疑难诉讼，擅长二审改判、最高院再审案件。吴晓琳律师同时担任多家机构法律顾问，多次接受《法制日报》《环球时报》中英文版专访，法律观点被海内外权威媒体转载，在土地承包、行政维权领域拥有成熟的办案体系与丰富的胜诉经验。
本案是土地承包经营权证确权中 "利害关系与原告资格" 的典型再审案件。陈某某自称自 1990 年开垦案涉地块并一直耕种，主张对该地块享有土地经营权，但未能提供承包该地块的土地承包合同；2017 年，赵某某就案涉地块签订了土地承包合同，某组织向赵某某颁发了土地承包经营权证。陈某某不服，起诉请求撤销颁证行为。一、二审法院认为陈某某与被诉行政行为不具有利害关系、不具备原告资格，裁定驳回起诉。陈某某申请再审，甘肃高院审查后驳回再审申请，明确生效的土地承包经营合同是颁发土地承包经营权证的前提和基础。
本案核心争议直击农村土地确权维权痛点：没有土地承包合同、仅凭实际开垦耕种，能否取得并主张土地承包经营权？对颁证行为不服，能否以利害关系人身份提起诉讼？
吴晓琳律师分析，该裁定厘清了关键裁判尺度。
其一，承包合同生效是取得土地承包经营权的关键。根据《土地承包法》（2009 年修正）第二十二条、第二十三条，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；县级以上地方人民政府应向承包方颁发土地承包经营权证并登记造册，确认土地承包经营权。
其二，颁发土地承包经营权证仅是一种确权行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发土地承包经营权证的前提和基础。本案陈某某虽自称开垦耕种多年，但未提供承包合同，而赵某某已就案涉地块签订承包合同，故陈某某与案涉地块不存在法律上的利害关系。
其三，根据《行政诉讼法》第二十五条，行政诉讼原告系行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；无利害关系者不具有原告资格，法院裁定驳回起诉并无不当。
其四，主张起诉期限因等待处理而经过的，需提供有效证据，本案调解签到册、笔录未盖章且一审未提交，未被采信。
吴晓琳律师提醒广大农村土地承包经营户、开荒农户及土地权利人，该判例揭示了一个普遍存在的误区：很多农民以为，自己开垦耕种多年的土地就是自己的，别人拿走了证、政府发错了证，就一定能告赢、把地要回来。这是实务中非常普遍的错误认识。 该裁定明确，土地承包经营权的取得以承包合同生效为前提，土地承包经营权证仅是确权凭证；没有承包合同、仅凭实际耕种，难以认定与颁证行为存在法律上的利害关系，也就不具备行政诉讼原告资格。当然，这并非否定对实际耕种的保护 —— 开荒耕种、历史形成的土地权益仍可依相关政策、集体经济组织章程等主张，关键是先厘清土地权属与承包关系的法律基础，选对救济路径。
吴晓琳律师建议，涉及农村土地承包经营权、确权登记的当事人，应把握几条维权主线：一方面，优先取得承包合同这一 "权利根基"，明确承包关系、签订或补签土地承包合同，这是取得土地承包经营权和确权登记的前提，切勿仅凭实际耕种主张权利；另一方面，及时固定证据，保存土地承包合同、承包经营权证、耕种的书面与影像记录、公示资料等全部材料，重点厘清权属争议的来龙去脉；再一方面，善用救济程序，若确与颁证行为存在利害关系（如原承包方、有承包合同的利害关系人），依法在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼，同时注意起诉期限及证据的充分性。
作为盈科广州行政诉讼部副主任，吴晓琳律师长期专注农村土地承包经营权、土地权属争议、确权登记、行政复议与诉讼，处理大量一审败诉、二审改判、最高院再审的行政维权案件。土地确权类案件往往涉及承包合同效力、利害关系认定、原告资格、起诉期限等复杂问题，普通当事人很容易因 "种了就是我的"" 发错证就能告 " 等误判而错失维权机会。在此类案件中，专业律师提前介入、精准厘清承包关系与利害关系，是依法维护权益的关键。
本案裁定厘清了土地承包经营权取得与确权登记的内在逻辑，既明确承包合同是颁证的前提和基础，也划定行政诉讼原告资格以 "利害关系" 为准的边界。吴晓琳律师建议，遇到土地承包经营权证争议、确权纠纷，不要仅凭实际耕种就想当然主张权利，而应第一时间厘清承包合同、承包关系与利害关系，及时咨询专业行政法律师，精准制定确权、复议、诉讼方案，理性合法维权。
