高法公报案例解读｜行政许可被法院撤销后，政府 "换个说法" 又给出一样的决定，能认定为滥用职权吗？
吴晓琳｜北京市盈科（广州）律师事务所行政诉讼与行政复议法律事务部副主任
摘要： 行政许可、证照审批中，很多企业和个体户都有这样的遭遇：许可证申请被政府驳回，起诉到法院，法院判决撤销并责令重作；可政府却拿着同一套理由，"包装" 一下又作出同样的不予许可决定。法院都判了还 "顶风重作"，这算不算滥用职权？行政诉讼法规定判决重作时 "不得以同一事实和理由作出基本相同行为"，这条规矩到底怎么认定？近期，北京市盈科（广州）律师事务所吴晓琳律师结合一则入选《最高人民法院公报》的典型案例，针对 "行政行为被撤销后以相同理由再次作出相同行为构成滥用职权" 这一热点法律问题进行专业拆解，为行政许可申请人、经营者厘清重作行为合法性的裁判逻辑。
吴晓琳律师深耕法律服务行业二十余年，2001 年高分通过全国律师资格考试，2005 年取得法学硕士学位，理论功底扎实；执业前曾任职香港大型企业董事长特别助理兼七大部门总监督察，具备极强的统筹协调与风险把控能力。先后在广东格林律师事务所、盈科（广州）千人规模律所执业，积累千件复杂案件办案经验，主攻土地房屋征拆行政维权、刑事辩护、高端大额财产离婚纠纷、建设工程疑难诉讼，擅长二审改判、最高院再审案件。吴晓琳律师同时担任多家机构法律顾问，多次接受《法制日报》《环球时报》中英文版专访，法律观点被海内外权威媒体转载，在行政许可、行政协议、企业维权领域拥有成熟的办案体系与丰富的胜诉经验。
本案是行政许可重作合法性审查的典型再审案件（入选《最高人民法院公报》2022 年第 2 期）。某气体分滤厂申请瓶装燃气经营许可证被拒，法院判决撤销原不予许可决定并责令重作。住建局随后委托某设计公司出具《相关情况说明》，以 "不符合规划条件" 为由，再次作出不予许可决定。一审、二审均以 "主要事实和理由有改变、不属于以同一事实和理由重作" 为由，驳回企业诉请。某省高院提审后认定，该《相关情况说明》系住建局基于自身提供的数据出具、与原规划内容自相矛盾，不能作为定案依据；住建局在复议和判决撤销后仍以相同理由作出不予许可决定，严重违反行政诉讼法第七十一条，显系滥用职权，遂撤销一、二审判决和不予许可决定，责令重新作出决定。
本案核心争议直击行政许可申请人维权痛点：行政诉讼法第七十一条 "不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行为" 如何认定？行政机关在被诉行为被撤销后 "换汤不换药" 再次作出，是否构成滥用职权？
吴晓琳律师分析，该公报案例厘清了关键裁判尺度。其一，"同一事实和理由" 的核心是实质审查。根据行政诉讼法第七十一条及司法解释第九十条，判决重作的，被告重新作出的行政行为与原行为结果相同，但主要事实或主要理由有改变的，不属于 "以同一事实和理由作出基本相同行为"。判断标准在于是否对法律要件事实作了实质性改变，而非单纯 "换了个依据文件"。本案《相关情况说明》内核与原不予许可决定事实相同，只是由第三方 "包装" 了一下，实质并未改变。其二，未经法定程序的所谓 "情况说明" 不能擅自变更依法定程序制定的规划。本案专项规划经科学论证并经政府常务会议审议通过，未经法定程序不得随意变更；住建局仅凭编制单位的《相关情况说明》擅自否定规划、变更规划内容，缺乏法律依据，不能作为定案依据。其三，行政机关在复议、判决撤销后仍以相同理由作出不予许可决定，浪费司法资源、增加当事人讼累，显系滥用职权。
吴晓琳律师提醒广大行政许可申请人、企业和经营者，该公报案例揭示了一个普遍存在的误区：很多当事人以为，政府被法院撤销决定后重新作出一个决定，只要不是一字不差、只要 "换了个说法" 或 "请第三方出了个说明"，就算 "改了理由"，就不能再追究。这是实务中非常普遍的错误认识。 该案例明确，判断是否 "以同一事实和理由重作"，看的是主要事实和理由有无实质性改变，而非形式包装；行政机关在撤销后仍以相同理由重作、未经法定程序以所谓 "情况说明" 否定合法规划，构成滥用职权。当然，这并不意味着所有重作行为都可被撤销 —— 若行政机关确实补充了新证据、改变了主要事实或理由，重作行为仍可能合法。
吴晓琳律师建议，涉及行政许可、证照审批的申请人，应把握几条维权主线：
一方面，留存全部行政许可申请材料、不予许可决定、复议决定及法院裁判文书，重点比对重作行为与原行为的事实、理由、法律适用是否实质相同；
另一方面，抓住 "实质审查" 与 "法定程序" 两个关键点，对未经法定程序、以所谓 "情况说明" 否定依法定程序制定的规划、政策的，主张其不能作为定案依据；
再一方面，善用诉讼与再审程序，对行政机关在撤销后仍以相同理由重作、构成滥用职权的，依法起诉撤销并责令重作，必要时申请再审，切实维护公平竞争与信赖利益。
作为盈科广州行政诉讼部副主任，吴晓琳律师长期专注行政许可、行政协议、企业证照与经营许可、行政复议与诉讼，处理大量一审败诉、二审改判、最高院再审及公报案例类行政案件。行政许可类案件往往涉及 "重作行为合法性"" 同一事实和理由认定 ""滥用职权"" 法定程序与规划效力 "等复杂问题，普通申请人很容易因" 换了个说法就没事 " 的误判而错失维权机会。在此类案件中，专业律师提前介入、精准把握实质审查标准与程序节点，是依法维护权益的关键。
本案公报案例厘清了行政许可重作行为合法性审查的裁判规则，既强调 "不得以同一事实和理由重作" 的实质标准，也明确未经法定程序不得以所谓说明否定合法规划，旗帜鲜明地认定滥用职权。吴晓琳律师建议，遇到行政许可被拒、决定被撤销后政府又重作等情形，第一时间保存全部申请与决定材料，及时咨询专业行政法律师，精准比对重作行为的事实理由、精准制定复议、诉讼、再审方案，理性合法维权。
