法院判例解读｜2003 年就跟政府签了招商引资协议，现在政府赖账，还能告到法院吗？

吴晓琳｜北京市盈科（广州）律师事务所行政诉讼与行政复议法律事务部副主任

摘要： 招商引资、行政协议纠纷中，很多企业和投资者都有这样的困惑：几年前甚至十几年前跟政府签的投资协议、补充协议，现在政府不履行、不给补助、不兑现补偿，想起诉维权，法院却以 "协议签在 2015 年 5 月 1 日之前、不属于行政诉讼受案范围" 为由不予立案。老协议就真的告不了吗？招商引资协议到底算不算行政协议？签得早是不是就不能走行政诉讼？近期，北京市盈科（广州）律师事务所吴晓琳律师结合一则最高人民法院再审行政裁定，针对 "2015年5月1日前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围" 这一热点法律问题进行专业拆解，为招商引资、行政协议纠纷的当事人厘清受案范围与新旧法律适用的裁判逻辑。

吴晓琳律师深耕法律服务行业二十余年，2001 年高分通过全国律师资格考试，2005 年取得法学硕士学位，理论功底扎实；执业前曾任职香港大型企业董事长特别助理兼七大部门总监督察，具备极强的统筹协调与风险把控能力。先后在广东格林律师事务所、盈科（广州）千人规模律所执业，积累千件复杂案件办案经验，主攻土地房屋征拆行政维权、刑事辩护、高端大额财产离婚纠纷、建设工程疑难诉讼，擅长二审改判、最高院再审案件。吴晓琳律师同时担任多家机构法律顾问，多次接受《法制日报》《环球时报》中英文版专访，法律观点被海内外权威媒体转载，在招商引资、行政协议、企业维权领域拥有成熟的办案体系与丰富的胜诉经验。

本案是行政协议受案范围与新旧法律适用的典型再审案件。2003 年、2004 年，某县政府先后与某乙公司签订招商引资性质的《投资协议》《补充协议》，约定投资建设繁育基地、政府安排产业化资金等；某乙公司设立某甲公司继受协议权利义务。县政府履行部分义务后，将养殖基地划入工业园区、要求停止养殖，但未兑现补偿款和产业化资金。某甲公司起诉要求履行协议、支付款项。一审、二审以 "协议签订于 2015年5月1日之前，不属于行政诉讼受案范围" 为由裁定不予立案。最高法提审后认定案涉协议属行政协议、属于行政诉讼受案范围，撤销原裁定，指令受理。

本案核心争议直击企业和投资者维权痛点：招商引资性质的《投资协议》《补充协议》是否属于行政协议？对 2015年5月1日前签订的行政协议提起行政诉讼，人民法院是否应当受理？

吴晓琳律师分析，该裁定厘清了关键裁判尺度。

其一，行政协议的认定看实质。行政协议是行政机关为实现公共服务或行政管理目标、在行使职权履行职责过程中与公民、法人或其他组织协商订立的协议，应符合主体、内容、目的等要素。本案协议签订于具有行政职权的机关与法人之间，县政府具有农村农业建设管理职责，协议旨在促进畜牧业发展和农业产业化经营，具有招商引资性质，符合行政协议实质标准。

其二，行政协议属于行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及行政协议司法解释第一条，行政机关不依法履行、未按约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等的，属于行政诉讼受案范围。

其三，"实体从旧、程序从新" 适用规则。行政协议司法解释第二十八条规定，2015年 5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。对形成于 2015年5月1日之前的行政协议纠纷，当时法律、行政法规、司法解释等没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或民事诉讼）的，2015年5月1日后提起行政诉讼，法院应当依法受理。

其四，原审既认定属行政协议又以签订时间早于2015年 5月1日为由不予立案，不符合规定精神、增加诉累，应予纠正。

吴晓琳律师提醒广大招商引资企业、投资者和行政协议相对人，该判例揭示了一个普遍存在的误区：很多当事人以为，跟政府签的投资协议、补充协议只要签得早（在 2015年5 月 1日之前），现在政府不履行、违约了，法院就不受理，只能自认倒霉。这是实务中非常普遍的错误认识。 该裁定明确，行政协议不论签订时间，只要符合行政协议实质要件即属行政诉讼受案范围；对 2015年5月1日前订立的行政协议，只要当时没有规定其他争议解决途径，当事人现在仍可提起行政诉讼，法院应当受理。当然，这并不意味着所有老协议都必然胜诉 —— 协议是否属于行政协议、能否受理、权利义务如何认定，仍须结合具体约定和证据综合判断。

吴晓琳律师建议，涉及招商引资、行政协议纠纷的当事人，应把握几条维权主线：一方面，锁定 "行政协议" 属性，重点从签订主体（行政机关）、协议内容（行政管理目标、招商引资、行政法上权利义务）判断协议性质，据此选择正确的诉讼路径；另一方面，把握 "实体从旧、程序从新" 规则，对 2015年5月1日前订立的行政协议，只要当时没有规定仲裁或民事诉讼等救济途径，即可依法提起行政诉讼，切勿因签订时间较早而放弃；再一方面，全面保存协议、补充协议、履行凭证、往来函件等证据，对政府不履行、未按约定履行、违法变更解除协议的，及时在法定期限内起诉、复议，必要时申请再审，依法主张违约责任与损失赔偿。

作为盈科广州行政诉讼部副主任，吴晓琳律师长期专注行政协议、招商引资、土地房屋征收补偿、企业政府纠纷、行政复议与诉讼，处理大量一审败诉、二审改判、最高院再审的行政案件。行政协议类案件往往涉及协议性质认定、受案范围、新旧法律适用、违约责任等复杂问题，普通当事人很容易因 "签得早就告不了"" 政府说过的话不算数 " 等误判而错失维权机会。在此类案件中，专业律师提前介入、精准判断协议性质与法律适用，是依法维护权益的关键。

本案最高人民法院裁定厘清了行政协议受案范围与新旧法律适用的裁判规则，既明确招商引资行政协议不论签订时间均属行政诉讼受案范围，也确立 "实体从旧、程序从新" 的适用标准，更强调人民法院应实质化解纠纷、减少诉累。吴晓琳律师建议，遇到政府不履行招商引资协议、补助资金不到位、补偿未兑现等情形，第一时间保存协议与履行证据，及时咨询专业行政法律师，精准选择诉讼路径、制定维权方案，理性合法维权。