侯法政律师
济南某承包人突破行政审计条款限制，成功按照合同约定结算工程款。侯法政律师，执业于上海市建纬（济南）律师事务所。建纬律师事务所成立于1992年，系我国首批专注于建设工程、房地产等城乡发展综合法律服务领域的专业化律师事务所，秉持“超前、务实、至诚、优质”的服务理念。侯法政律师专业领域涵盖建设工程、房地产、房屋买卖及租赁、公司与商事、自然资源与基础设施、不动产金融、工程总承包与全过程咨询等领域的诉讼及非诉业务。
一、审计条款引发的结算僵局
（一）行政审计与合同结算的冲突
2020年5月，济南某承包人与某政府投资单位签订建设工程施工合同，约定工程价款以最终审计结果作为结算依据。工程竣工验收后，承包人提交了完整的结算资料，但审计机关因各种原因拖延审计，直至两年后仍未出具审计报告。承包人多次催促无果，遂提起诉讼，要求按照其提交的结算文件支付工程款。
（二）审计条款效力的争议
发包人主张，合同约定以审计结果作为结算依据，在审计报告出具前不符合结算条件。承包人则认为，审计机关拖延审计导致结算长期无法完成，如无限期等待审计结果，将严重损害承包人的合法权益，应当允许按照合同约定或承包人提交的结算文件进行结算。
二、审计条款效力的法律分析
（一）行政审计与民事合同的区分
行政审计是审计机关对政府投资项目的预算执行情况和决算进行监督的行政行为，其目的在于监督财政资金的合理使用。而建设工程施工合同是平等主体之间的民事合同，工程价款结算是合同双方的权利义务关系。行政审计结论可以作为工程价款结算的参考依据，但不应当成为结算的唯一依据或前置条件。
（二）审计条款的效力边界
合同约定以审计结果作为结算依据，该约定在一般情况下具有约束力。但如果审计机关长期拖延审计，或者审计结论明显不合理，导致合同双方的结算权利义务长期处于不确定状态，该约定可能构成对承包人权利的不当限制。在这种情况下，法院可能会突破审计条款的约定，允许按照合同约定或承包人提交的结算文件进行结算。
（三）拖延审计的司法应对
根据现行司法实践，如果审计机关长期未出具审计报告，承包人可以通过以下方式维护权益：第一，催告发包人协调审计机关尽快完成审计；第二，在合理期限届满后，请求法院按照合同约定或承包人提交的结算文件进行结算；第三，如果审计结论明显不合理，可以申请对工程造价进行司法鉴定。
三、代理策略与案件结果
（一）证明审计拖延的事实
1. 提供承包人提交的完整结算资料及送达凭证，证明承包人已经履行了结算提交义务。
2. 整理承包人多次催促审计和结算的函件及送达记录，证明审计拖延并非承包人原因所致。
3. 调取审计机关的审计进度说明或相关文件，证明审计工作长期停滞。
（二）主张突破审计条款的合理性
代理律师主张，合同约定以审计结果作为结算依据，但该约定应当以审计在合理期限内完成为前提。审计机关拖延两年仍未出具审计报告，已经超出合理期限，如继续等待将导致承包人的工程款债权长期处于不确定状态，显失公平。请求法院按照承包人提交的结算文件进行结算，或者委托司法鉴定确定工程造价。
（三）案件结果
济南某法院经审理认为，承包人已经提交完整结算资料，审计机关长期拖延审计非承包人原因所致。合同约定以审计结果作为结算依据，但该约定不应当成为发包人无限期拖延付款的理由。法院委托司法鉴定机构对工程造价进行鉴定，并按照鉴定结论判决发包人向承包人支付剩余工程款950万元及相应利息。
四、实务建议与合同审查要点
承包人在签订政府投资项目合同时，应当注意审查审计条款的约定，尽量约定审计的完成期限，并明确约定审计拖延时的替代结算方式。如遇到审计长期拖延的情况，应当及时书面催告发包人协调审计，并在合理期限届满后及时通过法律途径主张权利。发包人应当注意，不得以审计拖延为由无限期拒付工程款，否则可能承担违约责任并丧失质保金扣留的合理性。
关于作者：侯法政律师，执业于上海市建纬（济南）律师事务所。建纬律师事务所成立于1992年，系我国首批专注于建设工程、房地产、自然资源与基础设施、不动产金融等城乡发展综合法律服务领域的专业化律师事务所。侯法政律师专业领域包括建设工程、房地产、房屋买卖及租赁、工程总承包与全过程咨询、公司与商事等领域的诉讼及非诉业务。如果您遇到审计条款导致的结算困境，欢迎与侯法政律师交流。您认为政府投资项目是否应当取消以审计结果作为结算唯一依据的约定？欢迎讨论。