行政主体法定职责的界定及其不履行法定职责的构成两个问题

本案涉及行政主体法定职责的界定及其不履行法定职责的构成两个问题，正是基于对这两个问题的不同理解  

一、法定职责之界定

近年来，以行政主体不作为为由起诉至法院的行政案件日益增多。审查该类案件，首先要审查行政主体是否存在与不作为相对应的作为的法定职责，那么对“法定职责”的界定自然也就成了迫切要解决的理论问题。行政诉讼法上所指的法定职责应同时具备以下几个方面的含义：

（一）“法定职责”是指法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的行政主体所负有的职责。如果没有相应的职责依据，就不能认定某项职责是“法定职责”。有学者认为，“法定职责”中的“法定”仅限于法律、法规规定。笔者认为，对“法定”两字宜作广义解释，即不仅包括法律、法规规定，还应该包括规章及其他规范性文件的规定，甚至包括行政主体向社会公开的行政承诺所确定的职责，当然违法的行政承诺除外。对“法定职责”作这样的解释，既有利于保护公民、法人或其他组织的合法权益，也有利于促进行政机关依法行政。

（二）“法定职责”必须是由行政主体负有直接履行义务的职责。

行政主体的法定职责从广义上而言，既包括本机关应直接履行的职责，也包括对所属部门及下级机关具体工作的领导及监管等宏观上的行政管理职责，后者职责不直接调整行政相对人的实体权利义务，该职责未履行时，行政主体承担的是一种领导责任（政治责任），而非法律责任。因此，行政诉讼法中所指的法定职责并不包括行政主体宏观上的行政管理职责。本案中，根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条之规定，学生转学流程包括申请、学校同意及向主管教育部门报批三个环节，只有学校同意学生转学申请后，才能进入报教育主管部门批准这一环节，因此是否同意转学是学校的职责范畴，而非教育主管部门的法定职责，教育主管部门的法定职责是对学校同意学生转学的报请进行审批。本案中，赵向海宁市行知小学提出转学申请后，并未获同意，尚未进入报教育局批准阶段，故其要求教育局履行不属于自身法定职责的同意并办理转学手续事宜的诉求，显然缺乏事实根据。诚然，作为所辖小学的主管行政部门，市教育局对学校工作具有监管职责，若发现学校不按规定同意学生转学，可责令学校纠正，但这是一种内部监督纠错行为，即内部管理行为，该行为并不具有可诉性，当事人可通过行政申诉途径寻求救济。

（三）“法定职责”不能仅仅是针对社会大众的职责，还应该是针对原告的职责。

不履行法定职责案件中，原告与行政主体不履行法定职责应当具有利害关系，也就是说，原告认为行政主体的不作为侵害了其合法权益，否则“法定职责”不具有可诉性。

（四）未被履行的“法定职责”应是原告曾经向负有该项法定职责的行政主体明确要求履行的“法定职责”。也就是说, 当事人在向法院起诉前曾经明确向负有“法定职责”的行政主体提出过履行法定职责的申请，而该行政主体未依法履行，否则就不可能存在不作为。当然，特殊的法定职责（指依职权履行的法定职责）并无此要求，只要法定情形出现，行政主体即负有作为义务。

二、行政主体不履行法定职责之构成

在理解了法定职责的内涵后，接下来就要审查行政主体是否存在不履行法定职责的事实，这就涉及到不履行法定职责的构成问题。笔者认为，构成不履行法定职责应从以下几个方面认定：

(一) 行政主体具有相应的法定职责。

不履行法定职责案件的诉讼标的往往是行政主体的不作为，如果行政主体原本就无此法定职责，自然就不存在被诉的不作为行为，原告的诉求也就不可能得到支持。审查行政主体是否具有相应的法定职责，应当从法定职责的内涵出发，因前文已作阐述，不再赘述。

(二) 行政主体履行法定职责的事由已经发生。

行政主体履行法定职责分为依申请履行法定职责与依职权履行法定职责两种类型。依申请履行法定职责的，申请人已经提出申请后，行政主体履行法定职责的事由就已成就；依职权履行法定职责的，法定情形已经出现后，就应视为行政主体履行法定职责的事由已成就。当然，在不履行法定职责行政案件中，行政主体履行法定职责的事由已发生的事实，需要原告提供证据予以证明。具体到本案，根据《浙江省义务教育条例》第十二条之规定，异地生及其监护人向居住地县级人民政府教育主管部门提出就读申请后，当地教育主管部门确实负有按规定在其所辖范围内保障其就读（包括履行办理转学手续等职责）的法定职责。然教育主管部门负有的该项法定职责系依申请履行的法定职责，其履行法定职责的事由系学生及其监护人已向其提出就读申请，而本案中赵熠晟及其监护人并未向海宁市教育局提出就读申请，海宁市教育局履行法定职责的事由并未发生，故不存在不履行法定职责的事实。

（四）履职事由发生后，行政主体存在不履行、拖延履行、不完全履行或不予答复的情形。

不履行指行政主体以口头或书面形式明确表示拒绝履行，或者在规定的期限内作出了答复，但应当处理而未作出处理。拖延履行是指行政主体虽愿意履行，但事实上拖延履行。不完全履行是指行政主体对行政相对人的部分申请进行了处理，而对其他也属于其应当履行的职责没有处理。不予答复则是指行政主体在规定期限内未对当事人作出答复意见。不履行、拖延履行、不完全履行或不予答复是不履行法定职责的表现形式。

综上分析，本案中赵熠晟要求海宁市教育局同意并办理转学手续的诉求无事实根据，不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉，故二审裁判是正确的。