徐某、陆某与南京市XX区人民政府不履行法定职责二审行政判决书

律师观点分析

徐某等29人诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）不履行房屋ZS监督法定职责一案，徐某等18人不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第145号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人徐某等18人的诉讼代表人徐某、吴某、张某、詹某及委托代理人，被上诉人秦淮区政府的委托代理人，原审第三人南京市秦淮区房屋ZS管理办公室（以下简称秦淮区ZS办）的委托代理人，原审第三人南京QS房屋拆迁有限公司（以下简称QS公司）的委托代理人贾波，原审第三人南京DL土地房地产评估有限公司（以下简称DL公司）的委托代理人到庭参加诉讼。原审原告陆某等11人未提起上诉，其未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。

上诉人徐某等18人上诉称：1、上诉人的诉讼请求均属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回对三项诉讼请求的起诉错误。2、原审法院认定涉案委托评估协议系民事协议错误。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，发回重审或依法改判。

被上诉人秦淮区政府未向本案提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2、上诉人提出的三项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求本院驳回上诉，维持原判。

原审第三人秦淮区ZS办、QS公司、DL公司均未向本案提交书面答辩意见。其在庭审中均同意秦淮区政府的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。

本院庭审中，徐某等18人除主张其未收到壹城集团公司作出的《关于观门口地块ZS问题的答复意见书》外，对原审判决认定的其他事实均无异议。被上诉人秦淮区政府、原审第三人秦淮区ZS办、QS公司、DL公司对原审判决认定的事实均无异议。关于上诉人所提异议，本院经审查认为，秦淮区政府虽提交了《关于观门口地块ZS问题的答复意见书》，但未提交该答复意见书送达徐某等人的证据，故上诉人所提异议成立，原审判决认定该节事实错误，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实清楚，本院予以确认。

本院另查明，徐某等6人已对3号《房屋ZS决定》提起诉讼，请求撤销3号《房屋ZS决定》。江苏省南京市中级人民法院于2016年5月30日作出（2015）宁行初字第10号行政判决，驳回徐某等6人的诉讼请求。徐某等人不服提起上诉，该上诉案件目前正在审理中。

本院认为，人民法院对行政机关行使行政职权的监督应当依据行政诉讼法的规定进行。《ZS与补偿条例》第三十条虽然规定了本级人民政府有权对房屋ZS部门在房屋ZS与补偿工作中的违法行为进行监督并责令改正等，但该职权系基于上下级行政机关的层级监督关系而形成，该监督一般不直接设定当事人新的权利义务。故徐某等29人请求确认被上诉人秦淮区政府未查处秦淮区ZS办、QS公司以及DL公司违法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，驳回徐某等29人对上述诉讼请求的起诉正确。

根据《ZS与补偿条例》第四条第二款以及第五条的规定，秦淮区ZS办系秦淮区政府依法设立、能对其行为后果承担法律责任的政府职能部门。徐某等29人以秦淮区政府为被告，请求确认秦淮区ZS办与QS公司签订的《ZS委托协议书》违法并予以撤销，属被告主体不适格。QS公司与DL公司签订的委托评估协议是否合法不属人民法院行政诉讼受案范围。原审法院驳回徐某等29人请求确认秦淮区ZS办与QS公司签订的《ZS委托协议书》违法、QS公司与DL公司签订的委托评估协议违法并予以撤销的起诉结果正确。

根据《ZS与补偿条例》第五条的规定，房屋ZS部门可以委托房屋ZS实施单位，承担房屋ZS与补偿的具体工作。房屋ZS部门对房屋ZS实施单位在委托范围内实施的房屋ZS与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。根据上述规定，房屋ZS实施单位由房屋ZS部门确定。涉案《ZS委托协议书》亦系秦淮区ZS办与QS公司签订，故徐某等29人主张秦淮区政府确定QS公司为涉案项目ZS实施单位无事实根据，原审法院判决驳回徐某等29人请求确认秦淮区政府确定QS公司为拆迁实施单位的诉讼请求并无不当。

徐某等人因对房屋补偿安置不满提起本案诉讼。在房屋ZS过程中，对被ZS人权利义务直接产生影响的是房屋ZS决定和房屋补偿决定。徐某等人对房屋补偿安置不满，应当对房屋ZS决定和房屋补偿决定提起诉讼来维护合法权益。根据本案查明的事实，徐某等人已对3号《房屋ZS决定》提起诉讼。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，徐某等人提起本案诉讼不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。

综上，上诉人徐某等18人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐某等18人共同承担。

本判决为终审判决。