韩旭涛律师
律师观点分析
行政诉讼，是司法领域里公认的“硬骨头”——“立案难、取证难、胜诉难，再审改判更难”，这“四难”压在无数行政相对人的维权路上。本文分享的李X不服县人社局养老金待遇核定案，由于历史政策衔接的复杂性，从养老保险制度改革至今，最高法批复、部委规章、省级文件层层交织，形成了政策适用的“迷区”，让本就艰难的行政诉讼，又多了一层“专业壁垒”，本案历经行政复议、一审、二审被驳回，最终在再审程序中迎来转机。
一、案情简介
1.2023年9月，某县人力资源和社会保障局（以下简称“县人社局”）在核定李X退休养老保险待遇时，未将李X1979年至1995年期间共计191个月的工作年限计入缴费年限，直接影响其养老金核算结果。
李X的工作与参保历程清晰可溯：1979年11月，其被分配至某县物资局工作；1995年10月起，以该县物资局职工身份正式参加企业职工养老保险并缴纳保费。同年10月1日，县社会保险处向李X核发《职工社会养老保险手册》，明确记载“经核定，李X同志缴纳基本养老保险费前，按规定计算的连续工龄为15年2个月，视同个人缴费年限，合并计发基本养老金”，该手册已对其1979年至1995年的工龄性质作出法定认定。1997年9月，某县物资局改制为股份合作制企业（即某县物资公司），李X的养老保险关系随之平稳衔接；2009年，该县物资公司解散，解散前已为李X缴纳社会保险费至2009年4月底；自2009年5月至2022年12月，李X以个人名义通过其养老保险账号持续缴纳保费，缴费记录完整连续。2023年7月，李X向县人社局申请办理退休手续并申领基本养老金。县人社局查阅李X个人档案后，发现其存在两次犯罪记录：1989年因犯罪被判处有期徒刑二年、缓刑二年零六个月，2003年因犯罪被判处有期徒刑三年、缓刑四年。县人社局依据《云南省企业职工基本养老保险条例实施办法》及《云南省劳动和社会保障厅关于<云南省企业职工基本养老保险条例实施办法>有关问题的处理意见》（云劳XX〔2002〕76号）相关规定，认定李X1979年至1995年的工作年限不予计算，最终核定其月退休待遇为1700元。
2、李X对县人社局的核定结果不服，先后通过行政复议、行政诉讼维权，行政复议、一审判决、二审判决均驳回李X的诉求。
2024年6月，李X向某县人民政府（以下简称“县政府”）申请行政复议，请求重新核定其养老待遇。2024年8月县政府作出行政复议决定，维持县人社局的养老保险待遇核定结果。复议理由聚焦“李X因犯罪被判处有期徒刑缓刑后，191个月视同缴费年限应否计算”的法律适用争议，援引三项依据：一是1952年11月17日最高人民法院《关于经法院判刑职工的申请企业工龄的计算问题的复函》；二是《关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》（〔59〕内人事福字第740号）；三是云劳XX〔2002〕76号文件第二条“被追究刑事责任、劳动教养、开除公职、除名、自动离职人员，其原工作年限不得视同缴费年限（国家政策另有规定除外），达到退休条件时，只能按实际缴费年限计算基本养老金”的规定。县政府认为，李X不符合“国家政策另有规定”的例外情形，故其原工作年限不得视同缴费年限，维持县人社局的核定结论。李X主张县政府的行政复议存在事实认定错误与法律适用错误，于2024年向县法院提起行政诉讼。一审法院以云劳XX〔2002〕76号文件第二条为依据，驳回李X的诉讼请求。李X不服一审判决，向州中级人民法院（以下简称“州中院”）提起上诉，2025年5月，二审法院仍以云劳XX〔2002〕76号文件第二条为裁判依据，驳回其上诉，维持原判。
二、委托律师代理申诉，省高院听证后指令再审
李X对行政复议决定及一、二审判决均不服，委托本律师代理其向省高院提起再审申请。接受委托后，首要工作是全面梳理本案行政复议、一审及二审的证据材料与事实脉络——本案基础事实清晰，核心争议聚焦于法律规范的选择与适用，这也是行政案件的关键突破口。
行政案件的法律适用体系复杂多元，涵盖宪法、民法典、国务院规范性文件、国家部委规章及答复、最高人民法院司法解释、省级政府及厅局级文件等多个层级。而养老保险待遇问题源于1995年社会保险制度改革，工龄年限作为养老保险待遇核算的核心基础，其认定标准（如工作起止时间、特殊情形下的年限计算）并无统一的“一刀切”规范性文件，需结合个案事实与政策演变背景具体分析。
结合李X的个案情况：其1979年入职县物资局，1989年、2003年先后两次因犯罪被判处有期徒刑缓刑，但均未被剥夺政治权利。通过检索大量历史政策文件，发现两项直接关联的关键依据。为确保政策适用的准确性，代理人专程前往省社会保险局养老保险处，就本案工龄认定的政策衔接问题咨询专业意见，相关工作人员明确答复本案可适用代理人查找的文件。省高院受理本案后，代理团队随即申请组织开庭听证，并提请高院就本案涉及的养老保险政策依据向省社保局函询，进一步夯实案件事实与政策依据的关联性。
2025年10月，省高院依法组织再审听证，李X、县政府、县人社局均到庭参与，各方围绕法律适用争议展开充分的庭审调查与辩论。省高院经审理认为，二审判决存在法律适用错误，最终作出“指令州中院再审”的裁定，本案迎来关键性转折。
三、实务启示
本案在行政诉讼司法实践中具有多重典型价值，既折射出行政案件审理的普遍难点，也凸显了司法权对行政行为的监督纠错功能，更为类似养老保险待遇争议案件的处理提供了重要参照。
（一）行政案件的“四难”：“立案难”、“取证难”、“胜诉难”、“再审改判难”的困境突破
行政法领域的案件素来被称为法律实务中的“硬骨头”，其“难”不仅体现在程序启动阶段，更贯穿于案件审理与权利救济的全过程。首先是“立案难”，行政诉讼的起诉条件审查相较于民事案件更为严格，需满足“原告适格”“被告明确”“诉讼请求具体”“属于法院受案范围”等多重要件，且部分行政行为因涉及“内部行政行为”“抽象行政行为”等性质争议，常面临立案阶段的资格筛选；其次是“取证难”，行政行为的作出过程中，证据多由行政机关掌握（如本案中的工龄核定依据、档案材料等），行政相对人（如李X）处于信息不对称地位，难以自行获取关键证据；最后是“胜诉难”，行政行为具有“公定力”，即行政行为一经作出，在未被依法撤销前推定合法，法院对行政行为的审查以“合法性审查”为原则，仅在行政行为存在“主要证据不足”“适用法律、法规错误”“违反法定程序”等情形时才会撤销，而实践中行政机关对自身裁量权的运用往往具备一定合理性，进一步降低了相对人的胜诉概率。
在前“三难”基础上，启动再审并实现改判更为稀有。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，再审启动需满足“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”“原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造”“原判决、裁定适用法律、法规确有错误”等严格条件，且再审程序的审查更为审慎，旨在维护司法裁判的稳定性。本案中，李X历经行政复议、一审、二审三次程序均未获支持，最终在省高院再审程序中实现“指令再审”，打破了行政案件“程序空转”的困境，其突破意义不仅在于个案维权的进展，更在于证明：即便面对行政机关的“权威认定”与两级法院的生效判决，只要存在法律适用错误的核心争议，司法机关仍会坚守合法性审查底线，为相对人提供有效的权利救济通道。
（二）行政裁量“一次判断”与司法审查“二次判断”中的监督与制衡
从行政行为的逻辑链条来看，行政机关对行政事项的处理属于“一次判断”——作为具体行政事务的管理主体，行政机关首先依据自身掌握的政策规范与事实材料，对相对人的权利义务作出初始认定（如核定养老保险待遇、维持原核定结果）。这种“一次判断”具有专业性与效率性优势，毕竟行政机关长期从事特定领域管理，对政策细节与实务操作更为熟悉；但同时也存在局限性：一方面，行政立法往往由行政机关参与起草，在一定程度上体现部门管理便利的导向（如本案中县人社局优先适用从严认定工龄的云劳XX〔2002〕76号文件，而忽略了更契合个案情形的历史政策）；另一方面，行政机关在裁量过程中可能存在“路径依赖”，倾向于选择更便于行政管理的规则，而忽视对相对人合法权益的细致考量。
司法机关的审查则属于“二次判断”，其核心功能在于对“一次判断”的合法性与合理性进行监督与纠错。这种“二次判断”并非否定行政机关的专业性，而是通过司法权的介入，平衡行政效率与相对人权益、纠正行政裁量中的偏差。本案中，省高院通过审查发现二审判决存在法律适用错误——即未优先适用相关批复和文件，而仅依据云劳XX〔2002〕76号文件作出判决，属于“适用法律、法规确有错误”。省高院的“指令再审”裁定，本质是通过“二次判断”认定：在规范性文件存在冲突时，需遵循“上位法优于下位法”“特别规定优于一般规定”“新法优于旧法”（若不冲突则需结合个案适配性）的原则，而非简单选择对行政管理更便利的规则。这种监督既维护了行政机关的专业裁量权，又防止了权力滥用，是行政法治中“监督与制衡”原则的生动实践。
（三）律师专业作用与政策解释的“致胜密钥”
行政案件的核心争议往往聚焦于法律适用，尤其是在养老保险、工龄认定等涉及长期政策演变的领域，规范性文件数量多、层级杂、部分条款存在冲突，如何从中筛选出对相对人有利且契合个案事实的依据，是案件胜诉的关键。本案中，代理通过大量检索，发现更贴合李X情形的批复和文件，与李X的经历完全匹配，而云劳XX〔2002〕76号文件属于一般性规定，且未明确排除历史政策的适用。
此外，本案的另一个关键环节是“政策咨询与函询”：代理人事先向省社保局咨询政策适用意见，随后提请省高院向省社保局函询，这一动作并非“重复确认”，而是通过专业部门的解释，进一步验证法律适用的准确性。在行政案件中，规范性文件的解释权往往不仅属于法院，也属于政策制定或执行的专业部门（如省社保局），尤其是涉及历史政策衔接的问题，专业部门的意见能为司法审查提供重要参考。本案中，省社保局对代理人查找的文件的适用认可，为省高院的“二次判断”提供了关键支撑，也凸显了律师在行政案件中的专业价值——不仅要具备法律检索与分析能力，更要熟悉行政机关的政策执行逻辑，通过“找依据、询专业、提主张”的路径，将零散的规范性文件转化为支撑案件的核心论据。
（四）劳动者养老保险权益的司法保障
养老保险待遇直接关系到退休人员的基本生活，而工龄年限是养老保险待遇核算的“基石”，工龄认定错误不仅会导致待遇降低，更可能影响劳动者数十年工作积累的权益实现。本案的典型意义还在于，其并非单纯的法律适用争议，更关乎劳动者基本权益的保障——李X从1979年参加工作至2023年申请退休，工作年限跨度长达44年，1979年至1995年的191个月工龄（约15年）是其职业生涯的重要组成部分，若因法律适用错误被排除，将直接导致其退休后基本生活水平下降。
省高院的“指令再审”裁定，不仅为李X的个案维权带来希望，更对类似养老保险待遇争议案件具有类案指导价值：一方面，它提醒各级行政机关在核定工龄时，需全面梳理历史政策，尤其是针对“缓刑”“视同缴费年限”等特殊情形的规定，不能仅依据后期的一般性文件忽略早期的特别规定；另一方面，它也为下级法院处理类似案件提供了参照——在规范性文件冲突时，需结合劳动者的具体经历（如是否被剥夺政治权利、是否继续在原单位工作）适配最契合的政策，而非机械适用单一文件。从更宏观的视角来看，本案的处理结果也有助于维护养老保险政策的公信力——养老保险制度的核心是“多缴多得、长缴多得”，而“视同缴费年限”作为历史政策的产物，其认定直接关系到制度的公平性，司法机关对法律适用错误的纠正，能让劳动者感受到政策的温度与法治的公平，进而增强对养老保险制度的信任。
综上，本案的典型意义远超个案本身，它既是行政案件“四难”困境的突破样本，也是行政裁量与司法审查权责平衡的实践案例，更是劳动者基本权益司法保障的重要参照，为行政法治的完善与养老保险政策的准确适用提供了有益的实践经验。