恩平市圣堂镇人民政府、恩平市圣堂镇三山村凹底经济合作社农村土地承包合同纠纷二审民事判决书

律师观点分析

上诉人恩平市圣堂镇人民政府（以下简称圣堂镇政府）因与被上诉人恩平市圣堂镇三山村凹底经济合作社（以下简称凹底经济合作社）、原审第三人恩平市圣堂镇三山村民委员会（以下简称三山村委会）农村土地承包合同纠纷一案，不服广东省恩平市人民法院(2017)粤0785民初1148号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
圣堂镇政府上诉请求：1.撤销一审判决；2.由凹底经济合作社承担本案的诉讼费用。事实和理由：一、涉案土地已经由圣堂镇政府下属企业恩平市**镇**发展总公司（以下简称**发展总公司）以所有权人的身份开发使用30年，土地的权属已属于圣堂镇政府，凹底经济合作社并无提供任何证据证实其享有土地的所有权，一审法院认定凹底经济合作社享有土地的权利没有任何事实依据。涉案土地属于丢荒多年的土地，而凹底经济合作社并没有提供土地权属证书证实其为土地的所有权人，也没有提供任何证据证实其曾依法承担了该土地的农业赋税任务，反而该土地己经由**发展总公司开发利用30年有余，甚至在农业税己取消10年时间之久，凹底经济合作社从未对土地权属提出异议，证明其已默许土地权属归**发展总公司所有。且据凹底经济合作社称涉案地块也已与**发展总公司其他地块共同开挖成鱼塘，不可分割。既然现在圣堂镇政府下属企业**发展总公司和凹底经济合作社均主张涉案土地归各自所有，结合地块的实际使用情况，应认定该土地所有权存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，本案依法不属人民法院调整范围，应当依法驳回凹底经济合作社的起诉。一审法院在没有任何证据证实凹底经济合作社享有土地所有权以及土地权属存在严重争议的情况下，判决凹底经济合作社有权向圣堂镇政府主张承包费，从而确认土地所有权属于凹底经济合作社，明显超越了人民法院的职权范围，违反了法律的规定，应当依法予以纠正。二、圣堂镇政府并非本案适格的被告。签订涉案合同后，土地实际归**发展总公司（即马山XX）所有且由其使用，恩平县**镇企业管理办公室（以下简称**企业办）仅作为土地管理确权单位在合同上签字，并非确认土地由**企业办所有，即使认为应支付公购粮折款也只能由土地的实际使用人**发展总公司承担，**发展总公司虽作为集体所有制企业，但其有独立的诉讼主体资格，应由**发展总公司承担合同责任，圣堂镇政府并非本案适格的被告。三、一审法院认定圣堂镇政府内设机构**企业办与凹底经济合作社签订的合同属于农村土地承包经营合同没有事实和法律依据。从该合同的真实意思表示来看，应属于圣堂镇政府行使土地管理职权，应凹底经济合作社意愿对土地进行重新分配的行为。1.该《合同》实质是土地所有权的放弃与转移。首先，《合同》约定“由于凹底村大门坑土地丢荒多年，双方同意于1987年3月19日开始对凹底大门坑土地征收，由马山XX使用”，虽然用了征收字眼，实际上是**企业办为了提高土地的利用率，利用对土地的管理职权，尊重凹底经济合作社及马山XX双方的意愿，对土地权属进行调整的行为，符合当时的政策要求。其次，该《合同》约定“征收面积9.6亩，按征收面积每年每亩减除购粮指标190斤，公粮40斤，共应减购粮指标1824斤，公粮384斤”，确定的是减除，而不是代交，只有在田册内更改凹底经济合作社的土地状况，在凹底经济合作社丧失土地权利的情况下，才能对其应承担的公购粮在田册内予以减除，减除公购粮是行政手段，并不是委托代理关系。再次，该《合同》约定“征收面积共9.6亩，水利费由马山XX负责，其他任何情况不再负责任，与三山凹底无关”，证实凹底经济合作社确认土地的任何情况均与其无关，认可永久放弃土地的权利，土地的权利转移给马山XX。虽然约定的是征收，该字眼是由于当时办事人员法律意识淡薄而为，集体之间的土地调整且没有改变土地用途的，并不需要办理征收手续。最后，涉案土地已由马山XX使用30年之久，已形成对土地事实上的使用，且根据凹底经济合作社所称，地块己与**发展总公司其他地块共同开挖成鱼塘，不可分割，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，涉案土地应视为现使用者所有。因此，应认定该合同构成凹底经济合作社对土地权利的放弃及土地所有权已转移给马山XX。2.该《合同》不具备农村土地承包经营合同的性质，凹底经济合作社主张该合同是土地承包经营合同没有事实依据。首先，该《合同》并不是平等主体之间所签订的，减除公购粮是**企业办履行行政管理职责的行为，不属于平等的民事合同关系，而农村土地承包经营合同是平等主体之间作出。其次，《合同》约定的是公购粮的减除和水利费的缴纳主体的变更，而不是代缴，没有约定需定期向凹底经济合作社支付承包费，不具备承包经营合同定期支付承包费的特征；再次，《合同》约定的是“征收”，虽然没有征收手续，但可反映出期限是永久，而不是约定的一段期限，也没有返还的意思表示，若是承包经营合同应当是能确认承包期限和返还期限的，因此，根据双方的意思表示，该合同并不是土地承包经营合同。综上所述，圣堂镇政府与凹底经济合作社签订的《合同》应当属于土地权利的转移确认合同，并不是农村土地承包合同。三、圣堂镇政府不应支付2006年1月1日至2016年12月31日的公购粮折款给凹底经济合作社。1.凹底经济合作社已放弃土地的权属，土地的权属已发生转移，凹底经济合作社并非土地的权利人，国家取消涉案土地的农业税，已与凹底经济合作社无关，该减免政策应由现土地使用人享受，凹底经济合作社无权要求圣堂镇政府支付公购粮折款。2.退一步说，即使认定应由圣堂镇政府支付公购粮折款给凹底经济合作社，但从2006年1月1日取消农业税截至凹底经济合作社于2017年2月17日起诉日的两年前（即2014年12月31日）所产生的公购粮折款已超过诉讼时效。因为根据公购粮的性质，是按年清缴的，取消农业税政策是众所周知的国家政策，根据合同的一致性原则，该公购粮折款的支付时间应与原公购粮的支付时间相一致，若凹底经济合作社认为圣堂镇政府应当支付公购粮折款应于每年产生之时向圣堂镇政府提出支付，凹底经济合作社怠于提出的，应当承担诉讼时效已过的不利后果。因此，恳请二审法院依法纠正确认凹底经济合作社关于2006年1月1日至2014年12月31日期间产生的公购粮折款的请求已超过诉讼时效。综上所述，凹底经济合作社不讲诚信，不尊重历史，向圣堂镇政府提起本案的诉讼完全没有事实和法律依据，圣堂镇政府也非本案适格的被告，恳请依法驳回凹底经济合作社的全部诉讼请求。
凹底经济合作社辩称，一、涉案土地属于凹底经济合作社集体所有，当时是凹底经济合作社将涉案土地发包给圣堂镇政府使用，并没有出卖所有权。二、圣堂镇政府是本案的适格被告，因为从双方当时签订的承包合同来看，主体是圣堂镇政府，至于圣堂镇政府将涉案土地如何利用，是其自身的原因所致，并不妨碍其作为本案被告的主体资格。三、涉案合同是农村土地承包经营合同的性质，并非圣堂镇政府所主张的土地转让或征地行为。从合同的内容来看，圣堂镇政府扣除或者减免当时相应的公购粮任务是视为承包费的对价。综上所述，圣堂镇政府的上诉请求是没有事实和法律依据的，请求二审法院依法予以驳回。
三山村委会未作陈述。
凹底经济合作社向一审法院起诉请求：1.解除凹底经济合作社、圣堂镇政府的土地承包合同关系；2.圣堂镇政府立即退回涉案土地9.6亩使用权给凹底经济合作社；3.圣堂镇政府支付2004年起至2016年的土地租赁费97152元给凹底经济合作社；4.本案一切诉讼费用由圣堂镇政府负担。
一审法院认定事实：1987年3月19日，时恩平县圣堂镇政府的内设机构企业管理办公室与恩平市县圣堂镇三山XX村民代表经协商，由于凹底村大门坑土地丢荒多年，双方同意对凹底村大门坑土地征收，由马山XX使用，具体约定：“1.征收面积共9.6亩，按征收面积每年每亩减除购粮指标190斤，公粮40斤，共应减购粮指标1824斤，公粮384斤。2.征收面积共9.6亩水利费由马山XX负责，其他任何情况不再负责任。与三山XX无关。3.时间1987年3月19日开始征收土名、面积、由马山XX管理。”上述合同由圣堂镇三山村委会见证并盖章确认。签订合同后，涉案土地由圣堂镇政府下属企业马山XX管理，马山XX撤并后，现由圣堂镇政府下属经济发展总公司管理至今。
另查明，经现场勘查，涉案土地已经与其他土地混同开挖成两个一大一小的鱼塘，其中小鱼塘的位置完全位于涉案9.6亩土地的范围内，涉案土地除小鱼塘面积以外的部分，则与其他土地混同开挖成大鱼塘。
一审法院认为，本案的主要争议焦点有：一、涉案合同的性质。凹底经济合作社主张涉案合同是基于承包关系所签订的承包合同，以圣堂镇政府代缴形式完成公购粮任务。圣堂镇政府则抗辩合同属土地权利的转移。对此，一审法院认为，圣堂镇企业办与三山XX民是通过协商签订《合同》,由凹底经济合作社将涉案土地交给马山XX使用，同时由圣堂镇政府减除凹底合作社相应面积的公购粮指标和水利费。虽然《合同》以“征收”名义处置土地使用权，但没有证据证明圣堂镇政府有权且通过合法“征收”行为取得涉案土地所有权。同时，圣堂镇政府取得涉案土地的使用权系以减除凹底经济合作社涉案土地相应面积的公购粮任务为对价，但由于其没有办理合法的征收手续，无法以行政职能手段减免涉案土地所需缴纳的农业税费，该减免的行为应视为其为取得涉案土地的使用权而代凹底经济合作社履行相应公购粮任务，该行为应属委托代理关系，由此，从上述特征可以看出本案实质是双方有偿处置农村土地的使用权，因本案涉案耕地属农业用途的集体土地，对该类土地，我国实行农村土地承包经营制度，故涉案《合同》具有农村土地承包经营权合同性质，应参照适用农村土地承包法等法律进行调整。圣堂镇政府抗辩《合同》属权利转让且涉案土地由马山XX使用多年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，涉案土地归属新集体所有。圣堂镇政府对其抗辩并没有提供相应的涉案土地确权证书予以证明，无法证实涉案土地已经归其所有，现时其仍是依据《合同》占有、使用涉案土地，并由此引起纠纷，故一审法院对其抗辩不予认可。
二、本案是否超过诉讼时效问题。
1.凹底经济合作社主张解除合同是否超过诉讼时效以及合同应否解除的问题。圣堂镇政府主张本案已经诉讼时效及除斥期间，一审法院认为，解除权属形成权，应适用除斥期间的规定，除斥期间从享有解除权开始起算。合同的解除应由当事人约定或基于法律规定。本案中，圣堂镇政府与凹底经济合作社签订《合同》后，凹底经济合作社将涉案土地交由马山XX使用，圣堂镇政府代为履行凹底经济合作社公购粮任务，双方在履行合同中没有约定或法定解除合同的情形，在取消农业税费后，也没有对履行期限和方式作出约定，因此，凹底经济合作社以圣堂镇政府违约为由解除合同，但没有基于约定或法定的解除事由，故现其请求解除合同，返还土地，一审法院不予支持。
2.凹底经济合作社请求的2004-2016年的公购粮折算价款是否超过诉讼时效以及应否支持的问题。凹底经济合作社基于合同请求权主张要求圣堂镇政府返还2004-2016年的公购粮折款，应适用诉讼时效的有关规定。根据前述，圣堂镇府减除公购粮行为是为取得涉案土地经营权，并以代为履行完成凹底经济合作社的公购粮食任务为对价，但2006年开始国家正式取消公购粮任务后，客观情况发生变化，出现不可预见的情形，双方在签订合同时并没有对取消农业税费后对公购粮的履行期限及方式作出约定。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算”的规定，现凹底经济合作社明确向圣堂镇政府主张支付2004-2016年的公购粮折款，而圣堂镇政府未能提供证据证实其此前已经明确拒绝支付相关费用之日，故现凹底经济合作社主张圣堂镇政府支付2004年-2016年公购粮折款未过诉讼时效。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十五条“其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定”及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理”的规定，表明农村土地承包合同具有商事合同的性质，承包土地或利用土地经营需要支付相应的对价即承包费，而不能无偿获得经营权。本案中，圣堂镇政府与凹底经济合作社所签订的《合同》属公开协商形式，且明确以购粮指标1824斤、公粮384斤作为对价，上述约定表明该合同是有偿合同。2006年正式废止农业税条例后，圣堂镇政府以代为履行完成粮食任务的关系即终止。但是，取消农业税后是对土地的所有者的免征，取得涉案土地的经营权人并不是该政策的受惠者，圣堂镇政府仍占有、使用涉案土地，而不再承担义务，明显违背民事活动公平及等价有偿原则。因此，圣堂镇政府应在取消农业税后以合同中购粮指标1824斤、公粮384斤折价后向凹底经济合作社支付费用，以此作为其取得涉案土地经营权应支付的对价。故凹底经济合作社主张圣堂镇政府返还相应的公购粮折价款，一审法院予以支持。但本案公购粮折价款应从国家正式取消农业税即2006年1月1日起计算。根据国家和改革委员会等部门发布的稻谷最低收购价为标准折算，圣堂镇政府应从2006年1月1日起至2016年12月31日应向凹底经济合作社缴纳承包费。分别为：2006年至2007年中晚籼稻最低收购价格每斤0.72元，该两年的公购粮折算款为：（384+1824）×0.72×2=3179.52元；2008年中晚籼稻最低收购价格每斤0.76元，当年的公购粮折算款为1678.08元【（384+1824）×0.76】；2009年中晚籼稻最低收购价格每斤0.92元，当年的公购粮折算款为2031.36元【（384+1824）×0.92】；2010年中晚籼稻最低收购价格每斤0.97元，当年的公购粮折算款为2141.76元【（384+1824）×0.97】；2011年中晚籼稻最低收购价格每斤1.07元，当年的公购粮折算款为2362.56【（384+1824）×1.07】；2012年中晚籼稻最低收购价格每斤1.25元，当年的公购粮折算款为2760元【（384+1824）×1.25】；2013年中晚籼稻最低收购价格每斤1.35元，当年的公购粮折算款为2980.8元【（384+1824）×1.35】；2014年-2016年中晚籼稻最低收购价格每斤1.38元，该三年的公购粮折算款合计为9141.12元【（384+1824）×1.38×3】；上述合计26275.2元。
三、涉案合同的调整问题
圣堂镇政府未通过合法征收程序取得涉案土地的所有权，故其只能根据《合同》取得的涉案土地的使用权，但取得土地使用权应有一定的期限，随着我国土地承包法的颁布，涉案的土地应参照土地承包法相关经营期限进行调整。本案《合同》不予解除后，涉案土地的剩余的经营期限及相应承包费用问题因《合同》约定不明而尚未明确，但经过一审法院向凹底经济合作社释明后，其明确表示不变更诉讼请求，根据“不诉不理”原则，一审法院对于涉案土地的2017年以后的经营期限及承包费用在本案中不予调整，双方可另行通过协议调整或凹底经济合作社可另行主张。
综上，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条之规定，判决：一、圣堂镇政府于本判决生效之日起七内支付自2006年1月1日起至2016年12月31日止的公购粮折算款合计26275.2元给凹底经济合作社；二、驳回凹底经济合作社的其他诉讼请求。如果圣堂镇政府未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费2228元，由凹底经济合作社负担1738元，凹底经济合作社负担490元。
二审中，各方当事人没有提供新的证据。
一审查明的基本事实属实，本院依法予以确认。
本院另查明：1.一审期间，一审法院根据案件审理需要在中华人民共和国国家发展和改革委员会的官方网站调取2005年至2017年稻谷收购价格文件，各方当事人对此均表示没有异议。2.二审期间，圣堂镇政府确认农民在恩平XX取消公购粮任务前一年以钱顶粮的方式完成购粮任务的缴费标准为16元/100斤。
本院认为，本案为农村土地承包合同纠纷。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条关于“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本案二审仅围绕圣堂镇政府的上诉请求进行审理，当事人没有提出请求的，本院不予审查。综合当事人在二审的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.涉案《合同》的主体及性质应如何认定；2.取消公购粮等惠民政策施行后，凹底经济合作社是否有权向合同相对方主张交纳公购粮任务折款；3.凹底经济合作社诉请支付前述公购粮任务折款是否已过诉讼时效期间，如未超过诉讼时效期间，上述公购粮任务折款的数额应如何认定。
关于第一个争议焦点。《中华人民共和国民法通则》第八十五条规定：“合同是当事人直接设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。”涉案《合同》载明“圣堂镇企业办、马山XX与三山XX民经过协商”，合同落款处加盖“恩平县圣堂镇企业管理办公室”的印章并经凹底经济合作社村民代表签字确认，由此可知，上述合同是**企业办与凹底经济合作社就双方权利义务经协商一致后所签订的协议。圣堂镇政府确认**企业办属于其内设机构，同时其没有否认**企业办签订合同的行为超过该内设机构的职权范围，因此，涉案《合同》的双方主体应认定为圣堂镇政府和凹底经济合作社，三山村委会则为该合同的见证一方。依法成立的合同，双方主体均应依约履行；合同经双方协商一致，可以变更。即使前述《合同》所涉土地实际由**发展总公司使用，但此仅为圣堂镇政府将依约取得的土地使用权交付他人的表现，并无证据显示作为合同相对方的凹底经济合作社同意涉案《合同》的主体由圣堂镇政府变更为**发展总公司。因此，圣堂镇政府主张其并非本案适格的被告，而应由**发展总公司承担合同责任，于法无据，本院不予支持。
根据涉案《合同》的内容，其中约定由圣堂镇政府征收凹底经济合作社位于凹底村大门坑的9.6亩土地，凹底经济合作社因此减除相应面积的公购粮指标和水利费。虽然上述以“征收”的名义处置土地，但一方面，圣堂镇政府不享有我国《土地管理法》所规定征收土地的直接决定权，也没有证据证明其取得涉案土地的合法征收批文；另一方面，法律意义上的征收土地同时伴随着土地补偿款、安置补偿款、青苗及附着物补偿款等内容的发生，而涉案《合同》仅约定圣堂镇政府减除凹底经济合作社公购粮指标和水利费。由此可见，《合同》所约定的“征收”并不属于法律意义上的征收土地性质。此外，涉案《合同》约定的“征收”并没有明确为所有权的转移，实际上我国的土地市场在合同签订当时（1987年）尚处于相对封闭状态，特别对农村集体土地的流通管制十分严格，至今农村集体土地所有权的转让仍被禁止，故应对此理解为土地使用权的转移。综上，涉案《合同》约定凹底经济合作社将其所属位于凹底村大门坑9.6亩荒地交给圣堂镇政府使用，圣堂镇政府按以上土地面积相应减除凹底经济合作社的公购粮指标和水利费。农村土地承包是指发包方根据村民民主议定的承包方案将所属土地承包权、经营权发包给本集体成员或集体外的主体经营使用的民事活动。涉案《合同》的上述内容符合农村土地承包合同特征，故一审法院将本案定性为农村土地承包合同纠纷并无不当，本院依法确认。
由于圣堂镇政府根据《合同》所取得的是涉案土地的承包经营权而非所有权，即使如其所述，该土地实际由其下属企业**发展总公司开发使用30年，也是基于圣堂镇政府取得的土地经营权而进行开发利用，同样未能取得涉案土地的所有权。参照中华人民共和国国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”的规定，圣堂镇政府上诉主张其或**发展总公司取得涉案土地的所有权，并认为本案属于土地权属争议而不应作为人民法院民事诉讼的受案范围，依据不足，本院不予支持。
关于第二个争议焦点。一审判决认定2006年开始国家正式取消公购粮任务，并以此时间为起点审查凹底经济合作社所主张支付公购粮任务折款的诉求，鉴于双方当事人对此均未提出上诉异议，故本院予以维持。首先，从取消公购粮任务等惠农政策的目的分析，该政策目的在于为农民减负，让农民增收。随着市场经济的深入发展，其他方式的承包（即家庭承包以外的方式，包括招标、公开协商等方式）具备一定程度的商业投资的性质，其中的承包人已经成为市场的主体，不再是纯粹意义上的农民。因此，前述政策中的“农民”应理解为以家庭承包方式取得土地承包权的农村集体经济组织的村民，该政策的受惠者应为土地的所有者及其所属的以家庭承包方式取得土地承包权的成员。由于圣堂镇政府并不是凹底经济合作社的集体成员，故其不享有涉案土地因前述惠民政策所享有的效益。其次，从涉案《合同》的内容分析，该合同为有偿的农村土地承包合同，圣堂镇政府取得涉案土地的经营权系以减除凹底经济合作社相应土地的粮食任务和水利费为对价，换个角度而言，其是以代为完成相应土地的粮食任务和水利费支付为对价。由于农村土地承包合同中的承包款条款属于承包者取得土地经营权的对价义务性约定，其可以款、物为表现形式，也可以劳务或代履行义务为表现形式，可知，圣堂镇政府前述的对价义务即为承包款性质，其代为完成或变相代为完成公购粮任务的行为，属于代理的行为，其与凹底经济合作社之间形成一种委托合同关系。涉案土地自2006年开始被取消公购粮任务后，凹底经济合作社原委托圣堂镇政府代为完成公购粮任务的委托代理关系即终止，但两者之间的其他权利义务关系并没有变更，圣堂镇政府每年应向凹底经济合作社履行取得涉案土地经营权的对价义务——按照每年公购粮任务相应对价向凹底经济合作社交纳承包款。
关于第三个争议焦点。涉案《合同》对于国家取消公购粮任务后如何履行未作出约定，圣堂镇政府和凹底经济合作社在上述惠民政策施行后也未能就此达成补充协议，更未能直接就公购粮任务相应对价的履行方式及履行期限作出明确约定，且圣堂镇政府又未能提供证据证实凹底经济合作社曾经向其催促履行义务并给予宽限期，或者其此前已经明确拒绝履行义务等事实存在，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。……”、《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算”的规定，圣堂镇政府主张凹底经济合作社关于支付公购粮折款的诉求已过诉讼时效，于法无据，本院不予支持。
承前所述，圣堂镇政府自2006年起应按照涉案《合同》约定的公购粮任务折款向凹底经济合作社交纳承包款。按照《合同》的约定，涉案土地每年的公粮任务为384斤、购粮任务为1824斤；根据国家发展和改革委员会等部门发布的稻谷收购价，2006年至2007年中晚籼稻最低收购价格每斤0.72元，2008年至2013年每年每斤的中晚籼稻最低收购价格分别为0.76元、0.92元、0.97元、1.07元、1.25元、1.35元，2014年-2016年中晚籼稻最低收购价格每斤1.38元。因此，对于公粮任务折款，一审法院按照国家发展和改革委员会等部门每年发布的稻谷最低收购价为标准进行折算，合法合理，本院依法确认。经核算，圣堂镇政府应向凹底经济合作社支付2006年1月1日至2016年12月31日期间的公粮任务折款具体为：384斤/年×2年×0.72元/斤（2006年—2007年）+384斤/年×1年×0.76元（2008年）+384斤/年×1年×0.92元/斤（2009年）+384斤/年×1年×0.97元/斤（2010年）+384斤/年×1年×1.07元/斤（2011年）+384斤/年×1年×1.25元/斤（2012年）+384斤/年×1年×1.35元/斤（2013年）+384斤/年×3年×1.38元/斤（2014年-2016年）=4569.60元。至于购粮任务折款，国家在收取农民的购粮的同时需要支付一定的对价，可见圣堂镇政府承担购粮任务的对价实际并不是合同所约定的任务总量，因此，该部分对价不应直接按照合同所约定的购粮任务数量来确定，而应按照购粮任务乘以以钱顶粮方式完成任务的缴费标准进行计算为宜。一审法院直接以《合同》约定的购粮任务乘以稻谷最低收购价来认定圣堂镇政府支付该部分折款欠妥，本院依法纠正。由于公购粮任务取消后，双方当事人均未能举证之后尚有关于以钱顶粮的方式完成购粮任务的缴费标准可遵循，而圣堂镇政府确认农民在恩平XX取消公购粮任务前一年以钱顶粮的方式完成购粮任务的缴费标准为16元/100斤，因此，本案宜参照以上的缴费标准认定圣堂镇政府支付购粮任务折款的数额。经核算，圣堂镇政府应向凹底经济合作社支付2006年1月1日至2016年12月31日期间的购粮任务折款为：1824斤/年×11年×16元/100斤=3210.24元。综上，圣堂镇政府应向凹底经济合作社支付2006年1月1日至2016年12月31日期间的公购粮任务折款合共7779.84元。对凹底经济合作社所诉请超过的部分，本院不予支持。
综上所述，圣堂镇政府的上诉理由基本不能成立，不予支持；一审判决认定基本事实清楚，但实体处理部分不当，应予纠正。依照《中华人民共和国民法通则》第八十四条、第八十五条、第八十八条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百七十条第一款第二项，判决如下：
一、撤销广东省恩平市人民法院(2017)粤0785民初1148号民事判决第二项；
二、变更广东省恩平市人民法院(2017)粤0785民初1148号民事判决第一项为：恩平市圣堂镇人民政府应于本判决生效之日起七内支付自2006年1月1日起至2016年12月31日止的公购粮折算款合计7779.84元给恩平市圣堂镇三山村凹底经济合作社；
三、驳回恩平市圣堂镇三山村凹底经济合作社的其他诉讼请求。
如果恩平市圣堂镇人民政府未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费2228元，由恩平市圣堂镇三山村凹底经济合作社负担2060元、恩平市圣堂镇人民政府负担168元；二审案件受理费457元，由恩平市圣堂镇三山村凹底经济合作社负担422元、恩平市圣堂镇人民政府负担35元。
本判决为终审判决。