政府特许经营协议的效力审查

人民法院审理行政协议案件适用合法性原则的同时，也要兼顾当事人的诉讼请求。司法实践中，当事人提出的诉讼请求可能只是继续履行协议，但继续履行的诉求本身已经包含了对行政协议效力的认可，若行政协议无效或被撤销，不存在继续履行的可能。故在原告请求继续履行的诉讼中，人民法院应当对行政协议的效力作出评判，才能确定是否支持原告的诉讼请求。

   《行政协议司法解释》将行政协议的效力分为无效、效力待定、可撤销、解除四种情形。本案涉及行政机关单方解除协议的行为是否有效问题。行政协议虽然是双方协商订立的，但并不代表双方处于一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响社会公共利益或行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更或解除行政协议，不必经过双方的合意。既然行政优益权是行政机关所具有的超越合同约束的特别权力，在审查此类纠纷时，首先，应当遵循公益优先原则。正如《行政协议司法解释》第十六条第一款的规定，只有在出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形下，行政机关才能作出变更或解除行政协议的行为，该情形属于法定事由。其次，行政优益权的行使应当严格遵循法定程序，保障行政相对人的程序权利。再次，应当遵循比例原则，即考量行政机关单方变更或解除协议行为是否为必须采取的措施或手段，以及是否将由此带来的副作用降到最低。最后，应当保护行政相对人的合法权益，即使行政机关为了实现社会公共利益或行政管理目标变更或解除协议行为合法，也应当对给相对人造成的损害进行适当弥补。

    本案中，一、二审法院首先明确了涉案《管道燃气特许经营协议》已经成立并生效。一是中某公司主张的涉案特许经营权的权利来源是英德市建设局授予中油中某公司的特许经营权。2008年英德市建设局与中油中某公司签订《管道燃气特许经营协议》，中某公司系中油中某公司为履行上述协议专门成立的项目公司。二是中某公司与某管委会签订的系列协议均与上述协议之间具有延续性，其中《补充协议》第二条明确涉案特许经营权有效期的依据即上述《管道燃气特许经营协议》。某管委会并非《市政公用事业特许经营管理办法》所规定的可以实施特许经营许可的法定主体，该管委会与中某公司之间签订的系列协议均是为了实施《管道燃气特许经营协议》。其次，认定《解除通知》并未产生法定的解除效力。一是未有证据证明涉案特许经营权被通知解除前，曾召开听证会或听取中油中某公司的陈述、申辩意见，该《解除通知》程序明显违法。二是行政机关未提供证据证明涉案解除符合协议约定的合同解除条件或者行政机关行使法定优益权的条件。比如基于何种公共利益考虑，合同目的缘何不能实现。三是行政机关未提供证据证明其已对合同相对人作出过合理弥补。最后，适用了信赖利益保护原则。认为该《解除通知》发出后，中某公司仍在英红工业园范围内继续实际履行特许经营协议，英德市包括公用事业主管部门在内的有关行政主管部门继续许可其进行相关气站建设、燃气经营等，该公司因此持续不断扩大投入进行管网建设，该信赖利益需要保护。综上，判决确认中某公司与某管委会所签订的涉案特许经营协议有效。

    上述说理逻辑清晰、逐层递进，重点放在对《解除通知》是否产生法定解除效力的审查认定方面。因为双方当事人并未对涉案《管道燃气特许经营协议》的成立和生效发生争议，而是对于该协议是否已被解除各执一词。所以，人民法院对于行政协议效力作出基本判断之后，应当围绕争议焦点即行政机关单方解除协议行为是否合法进行审查。一、二审法院不仅从行政机关行使单方解除权的程序要件、实体要件进行审查，而且根据查明的事实，认定行政机关在发出《解除通知》后，仍然以明示或默示的行为促使中某公司积极履行合同，由此使得中某公司相信，《解除通知》并未对涉案《管道燃气特许经营协议》产生法律效力。该信赖利益保护原则的适用，不仅充分保护了行政相对人的合法权益，同时起到监督行政机关依法行使职权的效果。