裁判方式的选择

    本案一审判决在确认涉案管道燃气特许经营协议有效的基础上，确认某市政府、某管委会将英红工业园内特许经营权授予华某公司的行为违法，同时判决华某公司应停止在英红工业园内的管道燃气建设及经营活动。该判决前两项得到二审法院的认可，但判决第三项即要求华某公司停止经营活动被二审法院撤销。该判项涉及协议排他性条款冲突的解决与归责问题。

    1.涉案两份特许经营协议均被认定为有效协议。中某公司、华某公司分别与行政机关签订的两份政府特许经营协议均为有效，也均约定了排他性条款。但是，特许经营协议有效是否等同于行政机关的实施许可行为合法？协议的有效性是从维护被许可一方合法利益的角度，基于被许可方不存在故意违法或重大过失的主观过错的情况下所做的判断，不等于由此可以推定行政机关的重复授予许可行为合法。对于协议效力的评价应当与某市政府存在对同一区域将具有排他性的独家特许经营权先后重复许可给不同的主体的这一行为相区分。显然，本案行政机关实施的重复许可行为既违反了特许经营协议约定的义务，也违反了相应的法律法规规定，应被认定为违法。

    2.在归责上应当优先保护在先的特许经营权利。中某公司、华某公司在涉案特许经营协议签订及履行过程中并不存在过错，同一区域内的重复许可系行政机关的行政行为所致，过错方在行政机关。该重复许可并不必然导致获取权利在后的华某公司所获得的独家特许经营权被撤销或者无效。这种基于合同约定的排他性权利与通过登记等公示程序所设立的物权效力不同，并不具有绝对排他效力。中某公司及华某公司所享有的权利本质上仍属于债之利益，且两家公司均已进行管道建设并分别对园区内的企业供气，若撤销任何一家的特许经营权均将影响到所在地域的公共利益。对于重复许可的相关法律后果，应当由行政机关承担，而不应由通过公开招投标程序而中标的华某公司承担。因此，一审法院第三判项判令华某公司停止管道燃气建设及经营活动不当，未对华某公司已善意取得的合同利益、信赖利益予以保护，二审法院予以纠正。

    3.责令采取补救措施在本案中的适用。二审判决同时责令某市政府采取补救措施，是基于本案违约后果应当归责于行政机关的判断。对于违约责任的承担方式，在协议具备继续履行条件的情形下，一般优先采取的判决方式应当是采取补救措施，以确保各方利益得到均衡保护。对此，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。违约方可以采取合同补救措施等违约责任承担方式。对于本案特许经营权冲突的彻底解决，必然需要明确中某公司、华某公司各自的经营权地域范围。明确范围，则可能需要涉及经营区域的二次界定、是否合理补偿以及补偿的具体方式如何确定等问题，不仅涉及协议各方权利义务，还涉及园区内接受服务的众多用户，需要统筹解决，不宜由人民法院直接判决予以确定，故二审判决加判责令某市政府采取补救措施。

    至本案再审时，某市政府及某管委会仍未按照二审判决要求，对于涉案区域的管道燃气经营权如何解决、经营地域范围如何界定等作出有效的调解或者决定。故最高人民法院指出，某市政府及某管委会应当严格遵照法律规定，结合本案实际情况，从实质性化解争议的角度出发，尽快解决本案的遗留问题，确保当地燃气服务的正常供应和发展、保障相关企业的合法权益。中某公司及华某公司作为提供市政公用事业的企业，也应积极配合当地政府，尽快解决案涉区域内的遗留问题。同时告知当事人，若因此遭受损失，可通过提起行政赔偿诉讼等途径寻求救济。上述内容充分体现了人民法院在审理行政协议案件中，坚持行政诉讼法“解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政”的理念，行政机关应当切实承担法律责任，主动履行行政职责，积极采取各种措施，促进争议实质解决。