未约定违约责任行政机关仍应赔偿违约造成的可得利益损失

基本案情

2018年6月12日，北京市某区人民政府因地铁项目建设需要作出《房屋征收决定》，对包括原告承租公房在内的房屋实施征收，签约期限为2018年6月12日至2018年7月26日。由于原、被告未在签约期限达成协议，2019年7月22日，北京市某区人民政府对原告作出征补决定，原告不服，提起诉讼。评估报告显示该公房建筑面积为20.52平方米。

2020年9月17日，某区征收办（甲方）与梅某（乙方）签订《补偿协议》，主要内容如下：甲、乙双方签订本协议后，甲方应在5日内为乙方在银行建立账户，同时乙方应在10日内将被征收房屋及自建房腾空交予甲方拆除，如乙方未在规定期限内交房，按照每日每平方米200元扣除提前搬迁奖，直至递减为零；甲方应在乙方搬迁拆房后30日内，将征收补偿补助及奖励款总计3232002.80元支付给乙方。2020年9月18日，梅某将涉案房屋腾空交予某区征收办拆除。2020年9月24日，梅某将租赁合同原件交予某区征收办；后因购房人主体变更问题，梅某于2020年10月16日将相关材料补齐送至某区征收办。2020年10月19日，某区征收办将重新评估的测绘面积及评估价格进行公示，2020年10月25日公示期满。2020年11月20日，某区征收办将涉案补偿款支付给梅某。

梅某认为，根据《补偿协议》，被告应在原告搬迁拆房后30日内将征收补偿补助及奖励款支付给原告，但被告于2020年11月20日才支付给原告，逾期付款达32日，给原告造成逾期付款利息损失。原告遂提起本案行政诉讼，请求判令被告支付迟延履行给原告造成的逾期付款利息损失共计16363.67元。

案件焦点：1.《补偿协议》未约定违约责任，某区征收办迟延支付应否承担违约责任；2.赔偿范围如何认定。

裁判要旨

北京市西城区人民法院经审理认为：关于《补偿协议》未约定违约责任，某区征收办迟延支付应否承担违约责任，梅某按照《补偿协议》约定于2020年9月18日将涉案房屋腾空交予某区征收办拆除的情况下，某区征收办应当于2020年10月18日前支付补偿款，但某区征收办直至2020年11月20日才将补偿款支付给梅某，存在明显的迟延履行情形，构成违约。

从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定可以看出，违约金和赔偿损失是两种不同的承担违约责任的方式，违约金是基于协议双方的约定，不以造成实际损失为前提；赔偿损失以给守约方造成损失为前提。因此，违约方承担赔偿损失的基础是违约方的行为给守约方造成损失，与协议双方是否约定无关。

关于某区征收办的赔偿范围如何认定，行政法规规范对于赔偿损失的范围未予明确，但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

《中华人民共和国民法典》第六百四十六条规定，法律对其他有偿合同有规定的，依照其规定；没有规定的，参照适用买卖合同的有关规定。第五百八十四条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条第四款规定，买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失，违约行为发生在2019年8月19日之前的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算；违约行为发生在2019年8月20日之后的，人民法院可以违约行为发生时中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）标准为基础，加计30%—50%计算逾期付款损失。本案违约行为发生在2020年10月，法院可以违约行为发生时中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）标准为基础，加计30%—50%计算逾期付款损失。

北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：本判决生效后三十日内，某区征收办赔偿梅某逾期付款的损失16363.67元。宣判后，原、被告均未提起上诉，判决已发生法律效力。

法官后语

在行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关应当诚实守信地履行与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，非因国家利益、社会公共利益的需要不能行使变更、解除协议等行政优益权。特别在国有土地上房屋征收补偿协议的签订中，征收管理部门处于绝对的优势地位，不但体现在补偿标准、签约期限等，还体现在补偿协议的格式化。本案中所涉及的补偿协议只约定了被征收人的违约责任，但对于征收管理部门不履行支付补偿款项行为的违约责任未作约定，被告方也正是以此抗辩，但该观点最终没有得到法院的支持。

首先，从合同法原则来看，赔偿损失是基于公平原则，而非基于双方约定。违约金和赔偿损失是两种不同的承担违约责任的方式，违约金是基于协议双方的约定，不以造成实际损失为前提；赔偿损失以给守约方造成损失为前提。赔偿损失遵循的是填平原则，如果约定的违约金低于实际损失，守约方可以请求人民法院增加违约金或赔偿损失的差额。因此，违约方承担赔偿损失的基础是违约方的行为给守约方造成损失，与协议双方是否约定无关。

其次，从现行法律规定来看，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条均规定了被告承担违约责任的形式：继续履行、采取补救措施、赔偿损失、违约金或定金责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对赔偿损失的范围并未作出规定，但根据该解释第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《中华人民共和国民法典》第六百四十六条的规定，涉及金钱给付部分，参照适用买卖合同的有关规定。本案原告正是依据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条第四款的计算方法主张逾期付款损失。

综上，尽管某区征收办在补偿款延期支付上不存在主观故意拖延的因素，但客观上确实造成了被征收人可得经济利益的损失，因此本院最终支持了原告即守约方的主张，这样有利于弥补因违约方给守约方造成的实际损失，有效地保护守约方的合法利益，营造诚信守诺的法治环境。