赵某某诉济南市某区人民政府不履行行政协议案

基本案情

    行政机关应当按照协议约定全面履行义务。但在行政相对人确实存在欺诈、胁迫等主要归责于相对人的事由，或者协议内容可能显失公平而损害国家和社会公共利益等情形下，该协议可撤销，行政机关亦享有单方变更或解除权。

    2013年1月28日，某区政府出具授权书，载明：“某区政府委托雪山指挥部负责雪山片区四村整合安置房项目，配合济南城市建设投资集团有限公司做好土地征收工作，代表某区政府与济南城市建设投资集团有限公司签订本项目的相关合同、协议等，处理与本项目有关的一切事务。”

    2015年10月9日，雪山指挥部与赵某某签订了《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》（以下简称拆迁安置补偿协议），协议载明赵某某家庭共有2口人，除购买部分外合计选房面积94平方米。拆迁安置补偿协议系依据《济南市土地征收管理办法》《济南市人民政府关于加快中心城城中村改造的意见》等有关规定并结合《雪山片区拆迁安置办法》达成。协议签订后，涉案房屋被拆除。

    2017年7月31日，雪山指挥部通知赵某某更改协议。某区政府称，其之所以不按照协议约定对赵某某进行补偿安置，是因为签订协议时赵某某隐瞒了在济钢周边片区村庄整合中已经享受过拆迁安置房的事实，该安置房具有福利分房的性质，符合《雪山片区拆迁安置办法》第九条第六项关于被拆迁人已享受过福利分房不再予以安置的规定，此次安置属于重复安置。赵某某对此反驳称，其在其他地方没有福利分房，拆迁安置房并非福利分房的范畴；另外，其享有的权利源于对其父母房屋的继承，《雪山片区拆迁安置办法》并未涉及类似情况，不能作为某区政府作出行政行为的依据。赵某某对某区政府不履行拆迁安置补偿协议的行为不服，提起本案行政诉讼，请求判令某区政府继续履行拆迁安置补偿协议，向其交付94平方米的安置房。

    另查，赵某某在韩仓二村享有拆迁安置房，本案所涉房屋的权属来源系赵某某对其父母房屋的继承。《雪山片区拆迁安置办法》系雪山指挥部于2012年9月15日制定，该办法第九条列举了相关人员不予安置的六种情形，其中第六项规定：“原户口及现户口在被征地拆迁村的非农村集体经济组织成员在外有房改房和福利分房，不予安置，不能购买。”该办法第十二条第二项规定：“非农村集体经济组织成员选房时应如实提交：……5.市房管部门无房改房证明；6.单位无房证明……”

山东省济南市中级人民法院一审认为，《行诉解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被诉拆迁安置补偿协议，甲方为雪山指挥部，乙方为章三村赵某某。根据某区政府2013年1月28日授权书的记载，可以认定雪山指挥部系由某区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构。雪山指挥部行使职权，与赵某某签订拆迁安置补偿协议，其相应的法律后果应由某区政府承担。依据上述规定，某区政府系本案的适格被告。行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，某区政府并未提供证据证实雪山指挥部与赵某某签订涉案的拆迁安置补偿协议具有合法依据。因此，某区政府成立的雪山指挥部与赵某某签订拆迁安置补偿协议没有合法依据。据此，某区政府成立的雪山指挥部与赵某某签订拆迁安置补偿协议的行为，应当判决确认无效。故赵某某请求确认拆迁安置补偿协议有效并判令某区政府履行的诉讼请求，不符合法律规定，不予支持。但鉴于涉案房屋已被拆除，又无恢复原状的可能，对此，某区政府应当采取补救措施，保障公民的合法权益。综上，根据行政诉讼法第七十五条、第七十六条之规定，判决：一、确认某区政府成立的雪山片区指挥部与赵某某签订拆迁安置补偿协议的行为无效；二、驳回赵某某请求确认拆迁安置补偿协议有效，并判令某区政府履行的诉讼请求；三、责令某区政府采取补救措施。

    赵某某不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院二审认为，本案争议焦点为被诉拆迁安置补偿协议是否合法有效，某区政府是否应当继续履行协议，集中表现在某区政府以重复安置为由不履行与赵某某达成的拆迁安置补偿协议是否正确。