近日，代表企业在处理一份“招商引资”项目合同中，关于“税收返还”的法律效力问题再次被问起。本文的观点是，“税收返还”不靠谱，企业不应抱有侥幸心理。实践中，税收返还主要包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴形式。其中，列收列支主要是指将某项税收计入财政收入的同时，将其全部或部分作为支出项目返还。无论哪种形式，本质上都是通过政府财政支出直接或者变相向企业返还税收，与法律及政策规定相悖。
税法明确禁止任何机关、单位和个人擅自作出减税、免税、退税、补税决定。《中华人民共和国税收征收管理法》（2015年修订）第三条明确规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。国务院《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）第一条规定：各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月起一律停止执行。第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）第四条明确规定要“全面清理已有的各类税收等优惠政策”，特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等进行全面梳理，摸清底数，确保没有遗漏。通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策律停止执行，并发布文件予以废止；没有法律法规障碍确需保留的优惠政策，由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号 ）第四条也规定，各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得以企业缴纳的税收或非税收入挂钩。《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）规定，应当“逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。” 该规定与2022年3月中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的“清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，防止招商引资恶性竞争行为”的要求一脉相承，目的在于抑制地方出台不当干预市场的政策，避免产生招商引资政策恶性竞争，破坏公平有序竞争的市场环境。 为了监督地方政府认真执行法律、法规及政策的规定，国务院还多次通报地方政府违规发还税收案例。比如，2023年6月26日《国务院关于2022 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在关于“地方财政管理不够严格”的问题中明确指出，一些地方政府“违规组织和返还财政收入”，有55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。
司法实践中，绝大多数法院以“税收返还”条款违反法律、行政法规强制性规定为由，认定税收返还条款无效。安徽省高级人民法院在（2018）皖行终674号现在判决中认为：房地产公司与庐江县政府的协议第六条第2、3、4项的约定实际是税收的“先征后返”，是一种变相减（退）税的约定，明显与《中华人民共和国税收征收管理法》第三条、国发〔2000〕2号文第一条、第二条的规定相抵触，违反了国家法律的强制性规定，应当认定无效，房地产公司要求庐江县政府按照上述约定履行协议的主张，依法不应支持。
最高人民法院在（2020）最高法行申9021号行政裁定中认为：襄阳市政府允诺的奖励事实上变相减少了纳税人的应纳税款，减轻了纳税人的纳税义务，违背了财税〔2009〕167号文规定的税率及征税目的，襄阳市政府作出的行政允诺违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条关于“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定，超出了自身法定权限范围，二审法院认定该行为不合法，并无不当。再审申请人请求襄阳市政府依据案涉行政允诺继续履行支付奖励金的义务，原审法院未予支持并无不当。
此外，2024年8月1日将要施行的《公平竞争审查条例》（国务院令第783号）第十条规定，起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（四）其他影响生产经营成本的内容。根据该条例，并结合国发〔2000〕2号文的规定，“税收返还”的审批权限属于国务院，各级地方政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省(自治区、直辖市)人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。这从制度上杜绝了地方政府以任何理由、形式返还税收的做法。
总之，“税收返还”条款法律风险极高，对企业而言，切忌抱有侥幸心理，否则，将面临无法履行，或者返还后被追回、追责的风险。如果企业一定要与当地政府签订此类条款，应先对其合法性进行审查，明确法律、法规及政策依据，充分评估各项法律风险，尤其需要明确，当相关条款被认定无效后，政府应当承担的具体责任。
