效能原则与其他行政法一般原则

无论在制度建构论维度，还是在法适用论维度，都会面临效能原则与其他行政法一般原则之间的关系问题，尤其是当它们之间发生冲突，当如何抉择的问题。这并不是可以轻易获得简单答案的。由于篇幅所限，本文也无法展开充分的论述，但仍然于此进行初步应对，希冀未来的行政法学说可深入探究。

（一）效能原则与依法行政原则

这两个原则之间最有可能发生冲突的情形是，依法行政要求法律保留、法律优先，但是，当法律滞后于经济、社会的发展，或出现空白或产生阻碍，而立法机关不能及时跟进制定或修改法律之时，法律保留、法律优先很有可能约束行政机关进行效益最大化的制度建构或特定事项处理。对于这种冲突，存在两种可能的解决方案：一是承认依法行政原则在特定情形下的僵化、拘泥、束缚的消极作用，从而允许行政机关进行突破，以保障效能原则的实现；二是强调依法行政原则的规范作用，宁愿让法律空白一段时间，或者让不合时宜的法律成为裹足布，从而牺牲一时的效能，也不能容忍行政机关以效能为名，撞开法律保留、法律优先对行政权的箍羁。

第二种方案似乎明显不能适应改革、发展对效能的需求，容易背上教条主义、形式主义、机械主义等的骂名，也容易为面向市场、社会需求的行政机关所耻笑。而第一种方案可以视为早年“改革突破论”“良性违宪论”以及后来的“事后确认论”在本文论题上的折射，注定会如这些理论的命运一样饱受批评。然而，现阶段提出的“重大改革于法有据”的共识和原则，以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）于2015年修改前后形成的改革授权的政法惯例，可以认为其精神与第二种方案是一致的，只是在第二种方案里楔入“授权”规范，而使其所坚持的法治主义不那么僵化。

因此，可以认为，针对上述可能的冲突，第三个方案是坚持依法行政原则，并在该原则中嵌入灵活的、可适应改革发展之需的授权或其他装置，从而为效能原则的“依法应用”提供框架和空间。这是解决或至少是缓解冲突的理想方案。《行政诉讼法》（2014年修正）第74条第1款的规定，其实也是在设置此类装置，为法院如前述案例中那样对诉前、诉后行政效率进行综合权衡提供依据。当前的问题在于，这样的装置还不够完善，在应该设计怎样的装置上，还有不少分歧和争议。

（二）效能原则与比例原则

这两个原则之间的涵义重叠、相异和冲突之处，前文已经提及。比例原则无论取传统的三阶要求，还是加入目的正当性要求，效能原则在相当程度上是与其相合的。行政效能需要考虑目标价值的合法性/正当性、手段的有效性，也会将行政相对人的损害纳入成本-效益计算之中，在目标/目标收益不变的情况下，对相对人利益侵害（即成本）最小的手段，无疑是手段效益最大化的。

只是，行政效能原则中的市场或社会自治优先、制度或手段的效益最大化，并不为比例原则本义所容，有其独自的意义。而一旦制度或手段的成本与收益的公式两端出现变量，且收益随成本增加而有正比增长时，效能原则的效益最大化追求至少为制度建构或手段选择，提供了一个可供民主对话和讨论的备选方案。这是比例原则不能提供的。

（三）效能原则与信赖保护原则

信赖保护原则的出发点并不是追求效益最大化，而是提醒政府应当诚信，不得出尔反尔、反复无常，旨在维护人民对政府行为的信任与依赖以及由此信任与依赖产生的利益。不过，当信赖利益有外在表现和信赖值得保护这两个要件满足、需要考虑采取何种保护方式时，效能原则就融入信赖保护原则之中了。申言之，若没有其他值得维护的利益明显胜过信赖利益，就应以存续的方式保护信赖利益不受损害。反之，若有更重要的国家利益、社会公益需要照顾，就得以赔偿或补偿的方式救济受损的信赖利益。两种保护方式都充分重视政府获得公信的利益以及人民信赖政府产生的利益，在成本-收益可计算的范围内都会实现效益最大化。当然，效能原则与信赖保护原则差异甚大，各有独立存在之意义，不能彼此替换、合二为一。

（四）效能原则与正当程序原则

正当程序原则的初衷是维护程序自身具有的独立于结果的价值，而不论程序是否会促进行政决策或行为的正确与否。听取意见、利害关系回避、说明理由等程序，都有促进正确决定的可能。听取意见有助“兼听则明”，防止“偏信则暗”；利害关系回避有更大概率保证公正决定；想到必须进行理由说明，可以让行政机关在进行方案或手段选择时更加理性。但是，行政法将这些列入应予遵循的正当程序，并不基于正确可得性的概率，而是它们本身独立的意义。若从效能原则看待这些程序，它们在有的情形中是有违效益最大化的。在行政决定（收益）不变的情况下，听取意见、找到合适人选替换需要回避人员以及为决定说明事实和法律上的理由，都是增加成本、减少收益的。可以认为，正当程序原则的确立，意味着效能原则必须容忍这些基本程序带来的--通常是比较微小--的成本。

这个观点也是可争辩的。一种功利主义的立场会认为，由于这些程序有促进正确决定的可能性，其也就有了依附于决定正确性的价值，因而它们不仅仅是成本，也是有潜在收益的。如此立场与美国最高法院在一些案件中发展出来的、被称为“正当程序效能模式”的司法理论是大体一致的。根据该理论，对正当程序具体要求的认定需要考虑三个不同因素：①受到政府行为影响的私人利益；②私人利益在已经应用的程序中被错误剥夺的风险，以及如果存在任何增加或替代的程序保障，这种程序保障可能具有的价值；③政府利益，包括所涉及的政府职能、增加或替代的程序带来的财政与行政负担。换言之，增加或替代的程序是否对减少错误的可能性有所裨益，以及增加的行政成本是否远超收益，是应当予以权衡的。

对程序可能带来的收益与成本进行计算，以确定该程序是否值得，是一个看上去较为科学并由此颇具吸引力和说服力的方法。但其也存在不可避免、难以克服的计算难题，会造成前后不一、混乱不堪的说理和结论。因此，这种方法的可取性、有效性以及并存的局限性，都应得到充分清醒之认识。无论如何，我国行政法上的正当程序原则主要还是指向听取意见、回避、说明理由等最低限度的程序要求，这些要求应该脱离效能考虑。换言之，行政机关不能以效能追求为由，否认这些程序的适用和约束，除非极特殊的情形，才允许效能的影子出现。

文章来源于网络 侵权联系删除