因越级信访被行政拘留的诉讼案例

律师观点分析

一、基本案情

原告：钱塘江（化名），男，汉族，65岁

被告：山东省XX市公安局XX区分局

2021年初，钱师傅因村集体土地被低价售卖问题，多次向有关部门反映情况，均未得到妥善解决。无奈之下，钱师傅于2021初开始向当地区信访局信访，然后信访局交办当地镇政府办理。钱师傅在收到镇政府信访答复后，向区政府申请复查，但区政府却始终未出具复查意见文书。复查期满后，王师傅继续向区信访局信访，得到镇政府答复后继续申请复查。来回一共四次，均未说到区政府的复查意见。于是钱师傅向市信访局反映区政府不依法出具复议意见的问题以及土地问题，但却被公安机关认定为越级信访，并被行政拘留。

行政处罚决定书载明“2021年1月至今，钱师傅多次反映土地问题，在镇政府已明确给予答复的前提下，钱师傅仍多次采用走访、写信、网络信访的方式反复越级信访，扰乱了正常的信访秩序，经相关部门劝阻、批评教育后仍不改正”，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，对钱师傅处以行政拘留十日的处罚。

所以，钱师傅非常气愤，下决定要打这个官司，因为经济条件有限，所以一审、二审均是自己办理。可惜的是术业有专攻，钱师傅两审均败诉。案件已经审结，判决已经生效，但钱师傅仍不服气，于是找到了专门办理行政诉讼案件的朱立佳律师。朱律师很同情钱师傅的遭遇，便决定代理该案的再审阶段。申请再审的主要理由如下。

二、律师观点

（一）处罚决定错误

1.公安分局所作处罚决定认定事实错误

（1）钱师傅信访行为不属于反复信访

《信访条例》（2005年5月1日生效）第三十四条规定“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”。因信访答复制度为三级审核制度，类似于诉讼两审终审，即在复查期间，原答复意见书不生效，视为未答复钱师傅。

此外，钱师傅到市信访局走访，反映的问题是区政府收到复查申请后拒不出具复查结果事宜。因工作人员询问具体情况，钱师傅便按要求陈述了此前反映的土地事宜。但市信访局却本末倒置，将信访事项登记为竞标土地事宜及集体土地事宜。

（2）钱师傅的信访行为不属于越级信访

①写信、网络信访的方式不存在越级信访问题

《信访工作条例》（2022年5月1日生效）第十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理”。按此规定，钱师傅可以网络、书信等方式向各级机关信访。该条例第二十条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出”。按此规定，法规对走访的机关层级进行了规定，但没有任何法律法规对写信、网络信访的机关层级进行规定。

②钱师傅的走访行为不构成越级信访

1）钱师傅走访市信访局属于逐级走访

钱师傅曾走访区信访局，但信访局登记后未予答复。钱师傅此后到访市信访局，符合逐级走访的要求，不构成越级。

2）市信访局作为市政府组成部门，有责任对区政府信访行为进行调查

《信访工作条例》第四十五条规定“对信访事项有权处理的机关、单位有下列情形之一的，由其上级机关、单位责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依规依纪依法严肃处理：（一）推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在规定期限内办结信访事项；”

按上述规定，钱师傅对区政府“未在规定期限内办结信访事项”不服，可向其市政府提出，而市信访局作为市政府的组成部门、主管信访的部门，应当有责任调查此事。即使钱师傅不应到市信访局反映此情况，而应但市政府，但钱师傅到市信访局反映，也不构成越级，因为市信访局属于市政府的下级部门。所以，钱师傅的行为不构成越级信访。

（3）钱师傅未扰乱正常的信访秩序

本案中，钱师傅信访行为未影响信访部门的信访秩序，国家、省、市信访部门照常转送、交办信访案件，区政府未按正常程序不出具复查意见的责任在区政府，并非钱师傅导致。此外，钱师傅不存在《信访工作条例》第二十六条规定的携带管制器具、威胁机关工作人员、在信访接待场所滞留、滋事等行为。所以，钱师傅未扰乱信访秩序。

按照行政诉讼中被告举证的原则，在公安分局未举证证实钱师傅扰乱正常信访秩序的情况下，法院不能钱师傅认定扰乱正常信访秩序。

2.公安分局所作处罚决定适用法律错误

（1）钱师傅未违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项的规定

《治安管理处罚法》第二十六条规定了四种处以拘留的情形：“（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为”。

按此规定，其他寻衅滋行为事应和结伙斗殴、追逐、拦截他人、强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的违法行为性质相同。钱师傅的行为不存在上述类似情形，不能认定寻衅滋事。

（2）即使钱师傅涉嫌扰乱信访工作秩序，也不应认定寻衅滋事

《治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。

按此规定，法律已经将扰乱机关秩序的行为纳入了该法第二十三条的情形。而公安分局认定钱师傅到信访机关上访的行为扰乱了信访工作秩序，却以寻衅滋事为由进行处罚，有悖逻辑。即使钱师傅涉嫌扰乱信访工作秩序，也不应认定寻衅滋事。公安分局的做法只能说明其认为钱师傅未扰乱机关的秩序。

（3）钱师傅的上访行为未违反法律规定

《信访工作条例》第四十七条第二款规定，信访人滋事扰序、缠访闹访情节严重，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。

本案中，钱师傅不存在《信访工作条例》第二十六条规定的携带管制器具、威胁机关工作人员、在信访接待场所滞留、滋事等行为，不存在滋事扰序、缠访闹访的情形，更不存在情节严重的情形，所以不会构成违反治安管理行为。

此外，公民的信访权是我国宪法所赋予的，上访是《信访工作条例》允许的信访形式之一，是受《信访工作条例》保护的合法行为。国家有关行政机关及信访机关有义务接待来访人员，倾听并解决反映的问题，如不属本部门解决的问题，可以告知或转给有关部门，不能认为信访人来访就是扰乱了正常的工作秩序或者公共秩序。因而，钱师傅上访反映相关问题，并不违法。根据《信访工作条例》《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关规定，上访者只要听从被走访机关的人员指挥，没有实施其他违法行为，也是《信访条例》所允许的，属于依法上访，并不违法。只有违反《信访工作条例》第二十六条规定的情形，才会涉及违反治安。

公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》对信访违法行为有明确的规定，如果上访人在上访时没有采取过激行为，这种上访就不扰乱任何公共秩序及单位秩序。

本案中，钱师傅上访严格依照法律规定信访，没有扰乱任何地方的公共秩序和任何地方的单位佚序，没有造成任何危害后果，根本没有触犯任何法律。按照老百姓法无禁止皆可为的原则，在没有任何法定规定钱师傅行为违法的情况下，钱师傅的行为应当是法律允许的，公安机关及司法机关均不能妄下判断，往寻衅滋事方向靠拢。

3.公安分局所作处罚决定程序违法

（1）公安分局未履行事先告知程序

《行政处罚法（2017年版）》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立；第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定；第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

本案中，《行政处罚告知笔录》中没有载明日期，不能证实公安分局在作出行政处罚决定之前履行了事先告知程序。若公安分局履行了事先告知程序，应提供视频等证据证实。根据公安分局的处罚证据，不能证实在处罚前履行了告知程序。按照行政诉讼中被告举证的原则，在公安分局不能举证证实的情况下，公安分局应承担不利后果，即应认定“公安分局在处罚决定作出前未履行事先告知程序”，从而导致钱师傅无法行使陈述、申辩权利。

法律规定的程序是先行告知，充分保障当事人的陈述、申辩权，并给予当事人合理的时间进行陈述、申辩，然后由行政机关进行复核，即陈述、申辩和复核也属于调查程序。只有再调查终结后，行政机关负责人才可以作出处罚决定。公安分局先行作出处罚决定，后履行事先告知程序，违反法律规定，该行政处罚决定不能成立。

（2）传唤程序违法

《治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。

本案中，传唤证中加盖分局治安管理大队印章，不能发生法律效力。

3.公安分局所作处罚决定裁量不当

与钱师傅一同上访的人还包括其他人，但公安分局仅对钱师傅进行了行政处罚，涉嫌选择性执法，违反了行政处罚法的基本原则，滥用了自由裁量权，行政行为明显不当。

《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；　　（五）滥用职权的；（六）明显不当的。按此规定，公安分局所作处罚决定适用法律错误，程序违法，裁量不当。二审法院支持该处罚决定，系适用法律错误。

（二）法院审理程序错误

1.二审法院未全面审查

《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

按上述规定，法院审查的重点应包括事实、证据、法律依据、程序、裁量。而二审法院在本院认为部分载明“本案二审重点在于案涉行政拘留，认定事实是否清楚，适用法律是否正确”，明显省略了程序是否合法及裁量是否合理的问题。尽管如此，二审法院也未在法院认为部分陈述“处罚决定认定事实是否清楚”的问题。

2.二审法院未开庭审理

《行政诉讼法》第八十六条规定“人民法院对申请案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”

本案中，在钱师傅提交上诉状后，二审法院从未询问当事人，即不开庭审理，违反了法律规定，剥夺了钱师傅钱师傅提出新的事实、证据和理由的权利和机会。钱师傅在二审中苦苦等待，却迟迟未等到开庭传票，等来的却是一份未经询问、调查就作出的判决。钱师傅认为，无论二审法院支持钱师傅请求与否，都应当给钱师傅充分发言的机会。

三、律师建议

首先，国家建立上访制度，是为了解决不合理的事件或问题，所以上访人有上访的权利。

其次，上访人上访应严格按照《信访工作条例》进行，目的是解决问题，而不是扩大矛盾，所以建议理性上访。采用走访形式的，应逐级走访，越级上访则涉嫌违法；有其他违法行为的，也会涉嫌违法。需要注意的是，信访部门并非只有信访局，也包括相关部门。

再次，上访是上访人重要的权利救济途径，希望公安部门不要轻易对上访人采取拘留措施。

最后，建议上访人员、公安部门及信访部门都应当严格依法办事，这样才合法且公平。

朱立佳律师

2023年4月2日