91、宅基地使用权因集体经济组织成员资格的丧失而丧失

本院认为，本案的关键问题是，再审申请人侯梅与其申请调查处理的争议土地是否具有直接的利害关系。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，侯梅虽向滕州市人民政府提交了土地权属争议调查处理申请书，请求确认滕州市××办事处××号宅基地使用权取得人为其母亲贺侯云，但我国对宅基地实行所有权与使用权分离的制度，即宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也因集体经济组织成员资格的丧失而丧失。由于侯梅的母亲贺侯云已经去世，故贺侯云不再享有取得宅基地使用权的主体资格。虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”，但因侯梅不具有南侯庄集体经济组织成员资格，滕州市人民政府以侯梅与本案争议土地不具有直接利害关系为由作出不予受理决定，并无不当。即便侯梅具有南侯庄集体经济组织成员资格，其提起本案诉讼的请求亦难支持，因其母亲贺侯云不再享有取得宅基地使用权的主体资格。另，侯梅在向滕州市人民政府提出土地权属争议调查处理申请前，与案外人侯贺俊因涉案宅基地上房屋继承产生纠纷，但法院因其提交的证据不足以证明该房产系其父母遗产驳回了其诉讼请求，该案的判决亦不能证明侯梅与本案争议土地具有直接的利害关系。侯梅关于因对地上房屋归属具有法律上的请求权，对争议的土地当然具有直接利害关系的主张，不能成立。

92、最高法案例：不能以拆除行为发生在征收决定作出前而否定二者之间的关系

【裁判观点】

当事人的房屋虽然没有办理相关产权手续，但对该房屋仍具有一定利益，其自行将其房屋拆除是为了配合政府实施的项目建设，不能以拆除行为发生在征收决定作出前而否定二者之间的关系，行政机关应给予当事人相应的适当补偿。

93、对被拆迁人房屋进行强制拆除的设定和授权只能由法律予以规定

? 裁判要点

强制拆除作为一项极为严厉的行政强制执行方式，其设定和授权只能由法律予以规定。根据现行法律的规定，无论是集体土地征收引起的强拆，还是国有土地上房屋征收引起的强拆，均未授权地方政府有强制拆除公民合法建筑的权利。

94、长春中院案例：不能依照城乡规划法对非法占用集体所有农用地（耕地）的行为进行处罚

【裁判要点】

1.不能依照城乡规划法对非法占用集体所有农用地（耕地）的行为进行处罚

“合理利用土地，切实保护耕地”与“协调城乡空间布局，改善人居环境”是土地管理法和城乡规划法分别想要实现的行政管理目的。按照土地管理法和城乡规划法的规定，符合颁发建设工程规划许可证条件的建设行为一般不会出现破坏耕地的情况，但是在耕地上的违法建设行为一定不符合城乡空间布局。这种情形的存在，是否等同于城乡规划法既可以对违规建设的行为进行处罚也可以对违法占地的行为进行处罚，结论是否定的。

首先，从关于法律责任的具体规定而言，城乡规划法主要针对的是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设”的违法行为，该法只是将“确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续”作为“核发乡村建设规划许可证”的前提条件，而对于“未办理农用地转用审批手续”、“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的违法行为如何处罚并未作出规定。而土地管理法主要针对的是违法占地行为，比如“擅自将农用地改为建设用地”、“占用耕地进行建设以及破坏种植条件的其他行为”、“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”等。由此可见，土地管理法和城乡规划法在对违法建设行为处罚方面是有分工的，城乡规划法不处罚擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，土地管理法不处罚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。

第二，在耕地上的违法建设行为一定不符合城乡空间布局，是针对城乡总体规划而言的。换言之，控制性详细规划、修建性详细规划仅是针对允许建设区域制定的，针对耕地来讲，毫无控制性详细规划、修建性详细规划可言。从行政处罚角度，城乡规划法主要是对建筑是否符合控制性详细规划、修建性详细规划等进行判断，不处罚与规划无关的违法行为。一是对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，补办手续；二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。显而易见，在耕地上进行建设既不存在按照城乡规划法补办手续的问题，也不存衡量是否符合控制性详细规划、修建性详细规划问题，对其合法性的判断依据是土地管理法规定的破坏种植条件等因素，其中对农用设施的考量因素是设施农用地建设标准亦不是城乡规划法所指的规划条件，单纯依照城乡规划法对耕地上建设行为作出评价可能存在错误。

第三，在耕地上的违法建设行为侵犯的法益主要是耕地保护，从法律适用的角度而言，对破坏耕地的违法行为，土地管理法属于特别法，应优先适用。

综上，因为应优先适用土地管理法，所以不能依照城乡规划法对非法占用集体所有农用地（耕地）的行为进行处罚。

2.土地征收程序启动后对征收范围内的未经登记建筑应依照土地管理法实施条例的规定处理

集体土地征收程序启动以后，对征收范围内的未登记建筑，包括抢建建筑，应当依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定进行处理。

95、最高法：国有土地使用权出让合同属于民事合同还是行政合同？

裁判要旨

土地使用权的出让一般是由政府职能机关代表国家实施。表面上看，在出让方和受让方之间有一些行政管理的痕迹，但就本质而言，政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，合同内容也是当事人真实意愿的表达。由此可见，国有土地使用权出让合同应当属于民事合同，采用民事救济途径解决土地使用权出让合同纠纷亦系该合同属性的应有之义。

96、最高法判例：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，应当按照民事案件的规定处理

? 裁判要点

村民对本村集体土地征收所得收益的分配不服引发的纠纷，系农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，应当按照民事案件的规定处理。

97、北京高院案例：设施农用地上的违法建设不能适用《城乡规划法》

【裁判要点】

根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。因此，设施农用地上的建筑依法本就无法取得规划许可证，行政机关并未调查涉案建筑土地情况，亦未就涉案建筑是否履行了设施农用地有关的审批手续进行调查核实，仅以涉案建筑未取得规划许可为由，认定涉案建筑全部为违法建设，显属认定事实不清、证据不足。

被诉强拆决定并未具体记载所欲查处的违法建设的建成时间、具体坐落、建筑面积及四至范围等基本事实情况，行为内容极为不明确，无法确定该决定所欲查处的违法建设的具体情况，亦无法确认与被拆除的涉案建筑存在对应关系，故被诉强拆决定认定事实不清，亦不应具有确定相关建设违法的法律效力。

98、最高法判例：在非公权力单位实施强制拆除情形下，行政机关的参与视为对非公权力单位的委托

? 裁判要点

强制拆除案件中，非公权力单位无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。但是，行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除，属于行政复议、行政诉讼的受案范围，参与实施强制拆除的行政机关是被告，实施强制拆除行为的非公权力单位应当作为第三人参加诉讼。与行政机关实施强制拆除不同，政府负责协调组织，公安负责维护秩序，土地管理部门、规划部门等负责确定拆除范围，未实施强制拆除行为的主体，不是被诉强制拆除行为的适格被告。在非公权力单位实施强制拆除情形下，行政机关的参与视为对非公权力单位的委托，责任应当由委托的行政机关承担，而不是由实施强制拆除的非公权力单位承担。

99、最高法案例：强拆主体存在争议情况下的起诉期限和举证责任

【裁判要点】

1.强拆主体存在争议情况下的起诉期限

在强制主体一直存在争议、需要进一步判断强拆活动是否带有行政因素的情形下，不宜苛求当事人在当时应当知晓究竟是启动民事诉讼还是行政诉讼。在当事人提起民事诉讼被法院驳回后，法院既未依职权将案件转至行政庭进行审理，亦未告知当事人属于行政诉讼受案范围。由于法院未尽到告知义务，致使当事人多年来一直未启动行政诉讼，故存在起诉期限的合理扣除事由。

2.强拆主体存在争议情况下的举证责任

行政诉讼中，原告方往往相对弱势，掌握的资源与证据有限，只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且有可能系起诉状所列被告实施，即可视为基本履行了符合立案条件的举证义务；而被告方有义务提供证据证明自身是否实施了强制、按照何种程序如何实施、有无对当事人合法利益作出必要考量；在必要的情形下，人民法院也可依职权调查，对强制主体等事宜作出认定或者推定。特别是在相关生效民事判决已经表述确认强制拆除违法的诉讼请求不属于民事审判范围的情况下，在行政诉讼环节应当对强拆主体等事实及被诉行为性质作出明确认定和处理，而不宜以原告举证不力为由驳回起诉。对此，无论民事诉讼还是行政诉讼，人民法院都应当本着对当事人合法权益保障负责，对事实证据负责，依法及时妥善保障当事人诉权，依法对实体权益争议作出处断，防止久拖不决甚至相互推诿。

100、最高院案例：强拆行为未超出《告知书》的范围，不具有可诉性

裁判要旨最高人民法院行政裁定书

本案涉及两个事实问题：一是被诉拆除行为是否超出《限期拆除违章建筑告知书》的告知范围。如未超出，被诉拆除行为未对张建革设定新的权利义务，不具有可诉性；如超出，被诉拆除行为对张建革设定了新的权利义务，属于行政诉讼受案范围。二是被诉拆除行为是否符合法律规定程序。即在实施被诉拆除行为前，《限期拆除违章建筑告知书》是否依照法律规定程序送达张建革，如未送达，《限期拆除违章建筑告知书》对张建革不发生效力。

张建革申请再审称：二审法院裁定驳回张建革的起诉错误。1.二审法院认为被诉拆除行为不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误。《限期拆除违章建筑告知书》属于行政处罚，强拆房屋属于行政强制，两行为对张建革的权利义务影响不同。2.二审法院未认定《限期拆除违章建筑告知书》是否送达给张建革。《限期拆除违章建筑告知书》未送达不对外发生效力。张建革依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条之规定申请再审，请求依法撤销二审裁定，维持一审判决。

本院认为，本案审查的重点是张建革提起诉讼是否符合起诉条件。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及有关司法解释的规定，提起行政诉讼需要符合起诉人与被诉行政行为具有利害关系、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖等起诉条件。本案中，2018年1月20日，南和区交通运输局（原南和县交通运输局）、南和区自然资源和规划局、南和区住房和城乡建设局（原南和县住房和城乡建设局）、南和区贾宋镇人民政府向张建革作出《限期拆除违章建筑告知书》，内容为“按照《邢台市人民政府关于做好邢台市环城公路道路两侧建筑规划控制的通知》（邢政字〔2017〕19）要求，禁止在公路两侧控制区内修建建筑物和地面构筑物，您未经批准，擅自在公路两侧违规自建，属违章建筑。请在收到本告知书起7日内自行对公路两侧的违章建筑进行拆除。如逾期不拆除的，将依法拆除。”2018年4月8日，张建革的房屋被强制拆除。张建革以南和区人民政府、南和区贾宋镇人民政府、南和区城市管理综合执法局、南和区公安局、南和区自然资源和规划局为被告，向法院提起诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋、彩钢房、构筑物及其他辅助设施、毁坏原告物品的行为违法。法院应先审查该起诉是否符合法定起诉条件。具体而言，本案涉及两个事实问题：一是被诉拆除行为是否超出《限期拆除违章建筑告知书》的告知范围。如未超出，被诉拆除行为未对张建革设定新的权利义务，不具有可诉性；如超出，被诉拆除行为对张建革设定了新的权利义务，属于行政诉讼受案范围。二是被诉拆除行为是否符合法律规定程序。即在实施被诉拆除行为前，《限期拆除违章建筑告知书》是否依照法律规定程序送达张建革，如未送达，《限期拆除违章建筑告知书》对张建革不发生效力。二审法院在各方当事人对上述相关事实陈述不一致的情况下，未审理和查清被诉拆除行为是否超出《限期拆除违章建筑告知书》的范围、是否进行送达，径行裁定驳回张建革的起诉，属适用法律错误。