律师观点分析
南丰县琴城镇水北XX徐家边村小组与南丰县琴城镇人民政府、南丰县人民政府乡政府、其他二审行政判决书
江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣行终195号
上诉人（原审被告）南丰县琴城镇人民政府,所在地南丰县XX。
法定代表人A,该镇镇长。
委托代理人A,该镇政府干部。
委托代理人A,江西XX律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南丰县XX。
诉讼代表人A,该组组长。
委托代理人A,江西XX律师事务所律师。
委托代理人A,江西XX律师事务所律师。
原审被告南丰县XX,所在地南丰县琴城镇桔都大道XX。
法定代表人A,该县代县长。
原审第三人A,男,1966年10月9日出生,汉族,住南丰县。
上诉人南丰县XX（以下简称琴城镇政府）因南丰县XX（以下称徐家边村小组）诉其和南丰县人民政府（以下简称南丰县政府）不履行征地补偿款支付义务一案,不服抚州市中级人民法院2016年3月30日作出（2015）抚行初字第57号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。
一审法院认定：2012年11月21日,南丰县政府发布（2012）第20号征收土地公告,决定征收座落于南丰县XX一宗约330亩的土地,征收范围包括了徐家边村小组具有所有权的9829平方米的”大早窠山”,确定征地补偿标准为土地、安置补偿费52.8元／平方米,青苗补偿费7.2元／平方米。2014年3月27日,琴城镇政府与该镇水北村委会签订《征收土地合同》,协议约定征收位于徐家边组境内的土地87.2亩,土地补偿费安置补助费为52.8元／平方米,合同签订之日起30日内,由琴城镇政府一次性支付全部征地总价款。其中协议约定征收徐家边组境内的87.2亩土地范围包括了本案所涉及的”大早窠山”9829平方米。此后,南丰县政府将本案所涉9829平方米被征土地的所有补偿款划拨至琴城镇政府财政所账户,然后由其村小组会计至琴城镇政府财政所会计核算中心办理支付手续,最后由会计核算中心直接将该款划付至A账户。徐家边村小组认为该征收土地补偿费、安置补助费合计人民币518971.2元应支付给其小组而非A个人,遂向法院提起行政诉讼。
一审法院还认定,2005年4月16日,徐家边村小组A、B等村民与本村小组村民C签订《土地承包经营权转让合同》,该合同主要内容为”经12户村民讨论,自己原承包的座落在大早窠上的责任山转让给A承包经营,年限未定,按国家政策变动要调整,跟其他承包山林权一样调整,定价为7000元。”该《土地承包经营权转让合同》经抚州市中级人民法院终审判决合法有效。因徐家边村小组对被征土地的补偿费分配原则为”谁经营谁得利”,普遍做法系将土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等补偿总价款全部发放到被征土地承包经营户个人,故琴城镇政府于土地承包经营权转让合同判决生效后将本案所涉9829平方米被征土地的补偿总价款支付给了A。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第二十五条第一款之规定,徐家边村小组系本案所涉被征土地的所有权人,其有权提起诉讼,具有本案原告诉讼主体资格。本案中,琴城镇政府提出其并非本案适格被告。经查,本案征地主体虽系南丰县政府,但琴城镇政府提供的证据不足以证明其是在受南丰县政府委托的情形下,与水北村委会签订征地合同,并发放土地补偿款等相关事宜。因此,根据合同相对性原则,琴城镇政府为本案适格被告,南丰县政府并非本案适格被告,故对琴城镇政府该上述主张不予支持。
《中华人民共和国合同法》第六十条规定：”当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”本案中,虽然签订征地合同的当事人系琴城镇政府与水北村委会,但徐家边村小组对该征地合同予以追认,因此,受该合同约束的当事人应为徐家边村小组和琴城镇政府,其双方应按照合同约定全面履行自己的义务。另外,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款”土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用……”及《江西省征用土地管理办法》第二十一条第一款第（二）项：”支付给被征地单位的各项征用土地补偿费应当按以下规定管理使用：……（二）土地补偿费、安置补助费主要用于土地开发和农田基本建设。其中安置补助费经村民会议同意,可以按安置补助费除以农业人口数,分别拨给自谋职业者作为就业的补助、拨给不能就业的人员作为生活补贴,或者按已安置人员数量转拨给吸纳安置人员的就业单位抵交劳动力就业费”之规定,被征土地的土地补偿费归村集体所有,安置补助费归村集体管理,由村集体决定土地补偿费和安置补助费的具体去向。本案中,徐家边村小组、琴城镇政府对涉案土地的补偿总价款均无异议,其中土地补偿、安置补助费共计518971.2元（52.8元×9829平方米=518971.2元）,虽然徐家边村小组对被征土地的补偿费用分配原则为”谁经营谁得利”,普遍做法系将土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等补偿总价款全部发放到被征土地承包经营户个人,但琴城镇政府在徐家边村小组对涉案的补偿总价款分配意思不明的情况下,直接将该款项全部发放给A缺乏事实依据,且与上述法律规定不符。因此,琴城镇政府应按照上述法律规定,将涉案土地的土地补偿费、安置补助费支付给徐家边村小组,再由徐家边村小组综合A、B等12户村民与第三人C于2005年4月16日签订的《土地承包经营权转让合同》所确定的法律关系等因素依法决定上述款项的分配。综上,徐家边村小组起诉提出未对其支付涉案土地的土地补偿费、安置补助费合计人民币518971.2元的理由成立,对其诉讼请求依法予以支持。琴城镇政府在给付上述款项后,依法可向第三人A追偿。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第一款、第十六条之规定,判决如下：责令南丰县XX于本案判决生效之日起30日内向南丰县XX徐家边村小组支付涉案土地补偿费、安置补助费合计人民币518971.2元。
琴城镇政府不服一审判决,提起上诉称：一审判决将被上诉人向上诉人提出申请,要求将土地补偿款发放到承包农户账上的事实,歪曲为是上诉人滥发补偿款。上诉人支付给被上诉人村民的土地补偿款都是遵从”由集体决定土地补偿款和安置补助款的具体去向”之精神确定的”征地补偿款全部归承包农户”的原则,由被上诉人、村委会干部、镇包片干部签字审核后签字发放到农户专户账上。涉案征地补偿款的发放程序也是一样的,都是被上诉人的意思表示,并不是上诉人的决定。被上诉人村小组只有配合政府将补偿款发放到各承包农户账上之义务,对土地补偿款没有任何的实质上的利害关系。A是涉案土地的现行承包经营户,涉案土地补偿款支付给A是合法合理的。另外,南丰县政府才是征地主体,一审判决竟然将县政府排斥在诉讼主体之外错误。综上,请求二审法院撤销一审判决,依法改判驳回被上诉人诉讼请求,案件受理费由被上诉人承担。
徐家边村小组辩称：被答辩人向A发放涉案土地补偿费和安置补助费违反法律规定,同时也侵犯了答辩人的合法权益。征地前,答辩人是涉案土地的合法所有者,相应的征地补偿费也应归答辩人所有。另外,征地补偿款发放表上的”A”签名非本人签名。综上,请二审法院驳回上诉,维持原判。
南丰县政府和A未答辩。
本案当事人向原审法院提供的相关证据有：南丰县政府（2012）第20号征收土地公告,琴城镇政府与水北村委会2014年3月27日签订的征收土地合同,水北村委会2014年12月1日出具的证明,2014年6月2日、6月12日及11月27日XX徐家边组征地补偿款发放表,2015年4月15日江西南丰农村合作银行营业部№XXX财政资金支付凭证,抚州市中级人民法院（2014）抚民三终字第72号民事判决等证据。上述当事人提交的证据均随卷移送本院。经本院核查,对原审判决定案证据的效力予以确认。
二审查明的事实与一审判决认定的事实相同。
本院认为,依照土地管理法律法规规定,市县政府是征地组织实施的主体,对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位负总责。2014年5月,南丰县政府同意县财政从土地预算征地和拆迁补偿中拨付4,224,971.00元,专项用于解决征收水XX集体土地征收费用。此后,南丰县各有关部门应在政府统一组织领导下,认真履行部门职责,确保征地工作依法规范有序地进行。本案系在征地补偿安置工作中,徐家边村小组不服琴城镇政府支付征地补偿款项行为引发的行政争议,琴城镇政府系本案适格被告。
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定,需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中,徐家边村小组未提供证据证明其对本组被征地农民进行了安置,该组主张琴城镇政府应向其支付安置补助费没有法律和事实依据,不予支持。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款及《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款第（三）项规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,土地补偿费的使用、分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定。在支付征地补偿款时,行政机关对征地补偿费用中依法属于被征地承包方的部分,可以根据征地补偿方案和集体经济组织提供具体名单,直接将款项发放给被征地XX民。但根据《江西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十五条第三款规定,行政机关在向被征地农民直接发放有关款项前负有审核职责,即行政机关应对集体经济组织提供的具体名单是否经法定程序由本集体成员决定这一事实进行必要的审核。本案中,琴城镇政府所提供的A户征地补偿款发放表中村小组组长”B”的签名,A本人予以否定,且与此前2014年6月徐家边村小组30余户被征地农民征地补偿款发放表上的”A”签名明显不同。同时,琴城镇政府也未提交其他证据证明将涉案土地补偿费支付给A经徐家边村小组集体议定。琴城镇政府没有正确履行法定的审核职责,将涉案土地补偿费直接支付给A的行为缺乏充分的法律和事实依据,履行征收土地合同、支付土地补偿费行为不当,依法应予纠正。琴城镇政府提出的其是遵从徐家边村小组的决定支付土地补偿费并无不当的上诉理由,不能成立,不予支持。
综上,一审法院虽然认定事实正确、审判程序合法,但判决琴城镇政府在向徐家边村小组支付土地补偿费之外,还应一并支付安置补助费（合计518971.2元）不当,适用法律错误,需将518971.2元中的安置补助费部分予以剔除。但本案中并没有涉案土地每平方米52.8元补偿费用具体构成的依据,即判决琴城镇政府支付徐家边村小组具体的土地补偿费数额存在事实认定上的障碍。因本案相关事实尚需行政机关进一步调查或裁量,人民法院可责令行政机关在一定期限内作出认定,并判决履行相应的给付义务。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条之规定,判决如下：
一、撤销抚州市中级人民法院2016年3月30日作出的（2015）抚行初字第57号行政判决；
二、责令南丰县琴城镇人民政府于本判决生效之日起60日内认定应支付给南丰县琴城镇水北XX徐家边村小组涉案土地补偿费的具体数额,并支付完毕；
三、驳回南丰县XX其他诉讼请求。
一、二审案件受理费17978元,由南丰县XX小组负担8989元,由南丰县XX负担8989元。
本判决为终审判决。
审 判 长 江怀玉
代理审判员 郑XX
代理审判员 洪XX
二〇一六年十月八日
书 记 员 张XX
附：本判决适用的法律规范
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十三条人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。
第八十九条人民法院审理上诉案件,XX列情形,分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更；……
《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第二十三条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立,被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定,判决被告在一定期限内履行相应的给付义务
李苏华律师