律师观点分析

【办案随笔 】

本案律师代理二审程序，拿到一审裁判时，当事人对《行政处理决定书》结果显然难以接受，通过律师对一审裁判的争议焦点和举证质证情况分析，我们认为：一审认定事实不清，原W市国土资源局作出的《行政处理决定书》强制要求上诉人交出土地，违反公平、有偿原则，《行政处理决定书》中提及的调查情况与事实不符，侵害了上诉人的合法权益；一审证据不足，适用法律错误，该《行政处理决定书》作出前的征地前置程序未按照《中华人民共和国土地管理法》规定的法定程序履行，对征地及补偿安置事宜未依法进行公告、未依法征询广大村民意见，系程序违法；原W市国土资源局作出的《行政处理决定书》内容违法，对涉案房屋的征收应当参照国有土地上房屋征收补偿标准，且上诉人有权选择货币安置或产权调换的补偿方式；W市人民政府作出的《行政复议决定书》侵害了上诉人的合法权益，应当予以撤销。

【案情简介】

湖南师大W附中是被告W市人民政府为进一步完善办学条件，推动该市教育事业的协调发展，早日把W市建成湘西南教育文化中心而兴办的一所公办学校，该项目属地方基础性教育建设项目，2015年8月开始立项审批，项目建设地址为“W市安乐乡红星村、塘富村”，经W市人民政府〔2015〕政土用字第（16号）“申请农用地转用、土地征收报批单”及湖南省人民政府（2016）政国土字第469号“农用地转用、土地征收审批单”批复，在W市安乐乡红星村、塘付村征地25.0697公顷用于湖南师大W附中建设项目用地。在实施土地和房屋征收过程中，被告原W市国土资源局和湖南师大W附中建设工作协调小组履行了“两公告一登记”程序，并实行了“两榜公示”，保障了被征地村、组及当地群众的知情权，履行了入户登记造册、确认、公示等程序。原告李先生占地房屋位于该工程建设用地红线范围内，属于拆迁对象，为达成拆迁协议，W市土地和房屋征收办公室、W市法相岩街道办事处、湖南师大W附中建设协调指挥部的工作人员从2017年8月9日至2018年12月24日先后六次主动上门与李先生协商，均无法按文件规定达成房屋拆迁补偿安置协议，在此情形下，W市土地和房屋征收办公室委托湖南金诚房地产价格评估有限责任公司对李先生待征收的集体土地上房屋及附属设施征收货币补偿值进行评估，并于2018年7月10日作出了《房地产评估报告书》。W市土地和房屋征收办公室已将李先生待征收房屋、附属设施的补偿款381305元打入其银行账户内，并将李先生家庭迁建安置到《W市教育新城区拆迁安置地规范总平面图》预留片区3栋4号，面积是160平方米。湖南师大W附中建设项目用地于2016年8月24日经湖南省人民政府批准，W树人教育新城投资有限公司（以下简称W教育新城公司）因该建设项目房屋拆迁一事与李先生经多次协商均不能顺利达成房屋拆迁补偿安置协议，W教育新城公司于2018年9月10日依法向原W市国土资源局提出对李先生的房屋实施强制腾地申请。原W市国土资源局依法受理后，安排该局工作人员就房屋拆迁补偿事宜做了相关调查取证、复核及房屋拆迁补偿安置洽谈工作，于同年11月30日向W教育新城公司送达了《行政调解通知书》，向李先生送达了《行政调解通知书》及《强制腾地申请》。原W市国土资源局于同年12月7日召开了W教育新城公司与李先生的调解会。W教育新城公司认为：湖南师大W附中建设项目用地依据法定批准建设，李先生现住房占用的土地位于该工程建设用地红线范围内，其住房及其他建、构筑物等均属被拆迁对象。W教育新城公司及该项目指挥部、法相岩办事处、W市土地和房屋征收办公室工作人员主动上门与李先生多次谈话，做了大量深入细致的工作，李先生仍拒绝与W教育新城公司就其房屋拆迁补偿安置事宜达成房屋拆迁补偿安置协议，严重影响和阻碍了该工程建设。为了确保湖南师大W附中建设工程的顺利进行，确保湖南师大W附中于2019年秋季开学，特向W市国土资源局申请对李先生房屋实施强制腾地。李先生提出如下理由：1、要求安置在紫甸路或恒丰路或要求市人民政府给予补偿，不同意政府统一安置到紫甸村阳木塘的安置地；2、房屋拆了修不起六层，要求房屋补偿120万元；3、要求安置4个门面地256平方米；4、市政府文件规定房屋补偿价格低，担心以后新建房屋修不起，欠账太多。原W市国土资源局经过调查认为：1、湖南师大W附中建设项目经湖南省人民政府（〔2016〕政国土字第469号）批准，该项目范围内的房屋必须依法依规依政策进行征收拆迁、补偿和安置，W市的房屋征收是按市政发﹝2013﹞2号文件、武政发（2014）7号文件、武附协（2016）01号文件的规定执行，对李先生实行集中迁建安置，安置地于2016年2月26日经湖南省人民政府审批〔（2016）政国土字第251号〕，安置地位置详见《W市教育新区拆迁安置地规划总平面图》，李先生提出要安置在紫甸路或恒丰路，不符合城市规划的相关要求。李先生提出超出政策规定的补偿标准既不符合依法、依规、依政策的原则，又违背了房屋征收公平、公开、公正的原则；2、2015年9月18日，W市发展和改革局以武发改发﹝2015﹞274号文件批复了湖南师大W附中建设项目；3、W教育新城公司已严格按湘政发〔2012〕46号文件、武政发〔2013〕2号文件规定的标准和“二公告一登记”的程序对该项目的土地进行了征收，征地补偿款和青苗、树木等补偿费已打入村委会在银行开设的专户，由银行按村委会提供的并经办事处审核同意的征地补偿款分配方案打卡发放给被征地户个人。李先生提出拆了房屋后重新修建资金不够，但经核算，房屋拆迁补偿款用来修建、装修同等面积房屋应有结余，多余修建的面积理应增加资金投入。该项目用地范围内95%以上的拆迁户已签订拆迁补偿安置协议。因此，李先生提出的4点要求不符合上述文件的规定。综上所述，李先生应当与W教育新城公司按照市政发﹝2013﹞2号文件、武政发（2014）7号文件、武附协（2016）01号文件的有关规定签订《房屋拆迁补偿安置协议》，并搬家腾房，但李先生仍然迟迟不愿与W教育新城公司达成拆迁协议。为了公共利益的需要，确保湖南师大W附中建设项目工程的顺利建设，原W市国土资源局（现W市自然资源局）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第44条、《S市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》的有关规定，作出如下决定：一、依法征收被申请人现住宅房屋，其房屋安置实行集中迁建安置，迁建安置地详见《W市教育新区拆迁安置地规划总平面图》预留片区3栋4号安置地，面积是160平方米（审批140.4平方米，购买19.6平方米）；二、对李先生现住宅房屋和建、构筑物补偿人民币354342元（详情见房地产估价报告）、搬家费5862元、过渡费21102元，合计381305元，此款以李先生名义专户储存；三、李先生自接到本决定书30日内将坐落在W市法相岩街道办事处紫甸村17组的房屋腾空并腾地，并将土地使用权证、建设用地批准书或其他合法有效证件交给原W市国土资源局或W教育新城公司，如逾期不搬迁腾地，原W市国土资源局将依法申请人民法院强制拆除。决定书还告知了行政复议与诉讼的权利。原告李先生对被告原W市国土资源局的处理决定不服，在法定期限内向被告W市人民政府申请行政复议，W市人民政府于2019年5月13日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出武政发［2019］第2号《行政复议决定书》，对原W市国土资源局作出的武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》予以维持，原告李先生仍不服，以W市国土资源局、W市人民政府为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求：撤销原W市国土资源局作出的武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》；撤销W市人民政府作出的武政发［2019］第2号《行政复议决定书》。

【一审法院裁判】

原审认为，湖南师大W附中系W市人民政府为进一步完善W市办学条件及促进W市教育事业协调发展的地方基础性、公益事业教育建设项目，该项目用地取得湖南省人民政府“农用地转用、土地征收审批单”批复后，由W市人民政府及土地行政主管部门原W市国土资源局认真履行了“两公告一登记”、入户登记造册、确认、公示等程序，保障了被征地村、组及被征收人的知情权及其他合法权益。原告李先生房屋位于被征收范围内，为与李先生达成征收房屋补偿安置协议，房屋征收部门工作人员自2017年8月到2018年12月，历时一年多先后多次上门与李先生协商征收房屋补偿安置事宜，均无法达成一致意见。在绝大多数被征收人已与房屋征收部门达成征收房屋补偿安置协议，李先生等极少数几户拒不与征收单位签订征收协议，且已影响建设项目正常开展的情况下，项目单位向原W市国土资源局申请强制腾地，并由房屋征收部门委托房屋评估公司对李先生待征收房屋及附属设施进行了评估，将评估价款打入李先生银行账户，为李先生预留了安置用地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”及《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行”的规定，原W市国土资源局有对李先生拒不签订协议及拒不交出土地的行为做出处理决定的职权。另征收单位在与李先生就房屋征收安置补偿不能达成一致意见的情况下，向原W市国土资源局申请调解，原W市国土资源局也组织了调解，但因双方分歧过大等原因，未能调解成功。根据市政发［2013］2号《S市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第十三条第一款“被征收拆迁人不能与征收单位达成征收补偿安置协议的，征收单位可以申请国土资源行政主管部门进行调解，调解不成的，由国土资源行政主管部门依法作出处理决定”的规定，在征收单位竭尽所能也未能与李先生签订征收补偿安置协议的情况下，由原W市国土资源局对李先生作出武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》符合上述法律规定和政策要求，另原W市国土资源局在作出该处理决定前，告知和组织李先生进行了听证，也告知了陈述和申辩等权利，原W市国土资源局做出的该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。李先生提出征收单位未公开征收公告、征收补偿文件及进行入户评估等理由与事实不符，不予采纳。被告W市人民政府受理李先生的行政复议申请后，在法定复议期限内，对李先生的行政复议申请进行了审查，并作出了行政复议决定，程序合法。综上，李先生提出的诉请理由不成立，对其诉讼请求，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李先生的诉讼请求。

【二审法院裁判】

本院认为，武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》系原W市国土资源局作出，该局现已在机构撤并中变更为W市自然资源局，并由W市自然资源局继续行使原W市国土资源局的职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，W市自然资源局系本案适格被告。

上诉人李先生被征收的是集体土地上房屋，按照《W市集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》第十七条的规定，被征收人可以选择的安置方式包括“货币安置”、“安置房安置”。原W市国土资源局作出的武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》只对李先生给予了“集中迁建”的安置方式，未按W市的上述规范性文件规定给予李先生选择“货币安置”或“安置房安置”的权利，规范性文件属于广义的法律渊源，故武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人W市人民政府作出的“维持武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》”的武政发［2019］第2号《行政复议决定书》，亦属适用法律错误，依法应予撤销。上诉人李先生的上诉理由部分成立，本院予以部分采纳，对其要求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求的上诉请求，本院予以支持。

综上，原判认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销湖南省S市B区人民法院（2019）湘0511行初81号行政判决；

二、撤销被上诉人W市自然资源局（原W市国土资源局）2019年1月22日作出的武国土资决字［2019］01号《行政处理决定书》；

三、撤销被上诉人W市人民政府2019年5月13日作出的武政发［2019］第2号《行政复议决定书》。

本案一审受理费50元，二审受理费50元，共计100元，由被上诉人W市自然资源局、W市人民政府各负担50元。

本判决为终审判决。

文书全文（2019）湘05行终277号

https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=e45fd191301a41739ffcab28016b6f1b