律师观点分析

办案随笔

    此案是2019-2021年期间办理的一起行政征收类案件，当事人从某政府处购买庄园，产权手续办理了一部分，后无故被认定为“违法建筑”遭到强制拆除。作为承办律师，我们从介入案件后，第一时间固定证据、并通过政府信息公开等方式，梳理现有线索。一系列诉讼准备工作到位后，通过一纸市督改办的《通知》，锁定市政府作为本案适格被告，提起第一轮诉讼，确认所谓征收决定违法；紧接着跟进第二步，起诉强制拆除行为本身，确认市政府强拆行为违法；随之进行第三步，申请行政赔偿、进行赔偿诉讼，最终判决由被告支付原告当事人12245973元。案件办理时间横跨2年，诉讼过程步步衔接，最终拿到相对满意结果，终于尘埃落定。

案情简介

2013年5月30日，原告吴XX通过公开拍卖以596万元（国有资源出让575万元、土地出让金21万元）取得Xx山庄国有土地使用权，同年10月12日，取得由市政府颁发的楚土国用(2013)第3142号国有土地使用证，土地用途为综合用地，使用面积为23847平方米。为贯彻落实云南省和CX州党委政府关于自然保护区专项督查的安排，2018年2月8日，CX市委办公室和市政府办公室成立市督改办，同年，CX州自然保护区专项督查及整改工作领导小组办公室向市政府发出楚保护督办（2018）35号督办通知：紫溪山省级自然保护区的Xx山庄和隐雪林烂尾建筑拆除进展缓慢；督办要求：2018年12月底前拆除Xx山庄和隐雪林烂尾建筑，开展环境治理，恢复植被。2019年6月11日，市督改办向吴XX发出整改工作通知，决定对Xx山庄进行采购房地产评估、土地评估，请您配合并做好评估工作，并于同年6月20日前自行完成拆除工作。同年6月17日，市督改办向吴XX发出关于对Xx山庄房地产估价、土地评估公开竞价选定评估机构的通知：按照上级相关问题整改要求，市政府对紫溪山生态环境保护存在问题开展整改工作，决定对Xx山庄进行采购房地产估价、土地评估，定于6月18日下午16：00公开抽取评估机构，请您于6月18日下午15：30以前到CX市公共资源交易中心二楼226室参与抽取评估机构，并于当日送达吴XX。6月20日，市督改办又向吴XX发出关于开展对Xx山庄房地产估价、土地评估工作的通知，决定对紫溪山省级自然保护区内Xx山庄进行采购房地产估价、土地评估，现定于6月20日上午11：00到Xx山庄进行实物认定和测绘，请您配合评估公司开展相关工作。同日，CX市林业和草原局与Xx房地产土地资产评估有限公司（以下简称Xx公司）签订评估业务委托协议书，委托Xx公司对Xx山庄房地产、地、地上附着物及所属土地价值进行评估月24日，送达吴XX现场勘查明细表，27日，送达建筑面积计算报告，10月27日，市政府选定的Xx公司对Xx山庄的房地产及附属设施拆除补偿价值进行评估，次日送达吴XX。10月29日，市政府作出案涉征收决定：根据上级环保督察整改反馈问题，Xx山庄属于违规建筑，应予拆除恢复植被。依据《中华人民共和国物权法》第四十二条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项之规定，决定对Xx山庄房地产及附属设施实施征收，具体内容如前所述。并载明被征收人对房屋征收决定不服的，可自收到本通知之日起60日内向CX州人民政府申请行政复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼，同日，向吴XX发出关于限期拆除Xx山庄建（构）筑物的通知，请你户必须在2019年10月31日前自行腾空Xx山庄23栋建（构）筑物内的财物并自行拆除，逾期不履行，由相关单位组织拆除，该房屋因拆除造成的损失，将以第三方评估结果给予补偿。同日将案涉征收决定及通知留置送达吴XX。11月3日，市政府又通过邮寄送达方式将案涉征收决定及通知送达吴XX。11月4日，市政府对Xx山庄房屋及附属物实施拆除。11月7日，市政府向吴XX发出通知，告知吴XX，市政府已对Xx山庄进行征收、对合法财产造成的损失给予公平合理补偿、对评估报告可申请复核及其可通过合法途径依法合理公平协商。

本次律师组代理吴XX一方，对案涉征收决定和拆除行为不服，先后分别起诉。

【第一战】‘拆违’名义征收，起诉判令征收决定违法

争议焦点归纳：案涉征收决定是否合法。

裁判观点、判决结果：市督改办是由市政府成立的临时机构，市政府是本案适格被告。市政府基于环境保护公共利益的需要，可以对行政相对人的房屋实施征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，市政府针对紫溪山生态环境保护存在问题进行整改，需要对原告房屋进行征收，应当依照房屋征收规定实施，但市政府在作出案涉征收决定前，评估机构的选定未与原告协商或者通过随机方式选定，作出案涉征收决定程序违法，依法应当予以撤销，但因案涉征收决定涉及的房屋及附属设施已被拆除，不具有可撤销内容，应当确认违法，原告吴XX的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下：

确认楚雄市人民政府于2019年10月29日作出的关于对楚雄市紫溪山保护区Xx山庄征收的决定违法。

【第二战】暴力强制拆除行为，起诉判令确认违法

争议焦点归纳：市督查及整改小组对原告山庄房屋及附属设施实施的强制拆除行为是否合法。

裁判观点、判决结果：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定了行政诉讼合法性审查原则，人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审查。基于本院已查明，本案原告吴XX通过拍卖程序取得Xx山庄国有土地使用权，拍卖时该土地使用权上附着的房屋及附属设施属于拍卖标的，虽然吴XX至今仅持有市政府颁发的国有土地使用权证，拍卖时已评估在内的房屋及附属设施因故未能办理房屋所有权登记，以及原告吴XX的上述房屋及附属设施位于楚雄市紫溪山省级自然保护区核心区内，因违反《云南省自然保护区管理条例》规定，根据上级环保督查及整改要求属于应当拆除并恢复植被的事实。对本案被诉的2019年11月4日市督查及整改小组对吴XXXx山庄房屋及附属设施实施的强制拆除行为是否合法，应当从以下四个方面进行审查、判断。

第一，市政府作为被告是否适格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案市政府为落实上级环保督查及整改工作成立市督查及整改小组，并负责组织各乡镇、市属有关部门开展自然保护区专项督查行动，从严从实整改落实存在问题，并依法依规限期整改等自然保护区专项督查及整改工作，故对市督查及整改小组以自己名义对原告吴XX位于紫溪山自然保护区内的土地、房屋及附属设施进行征收、拆除的行为应当由被告市政府承担法律责任。庭审中，被告市政府已认可案涉强制拆除行为系其行政行为的事实。因此，市政府系被诉强制拆除行为的实施主体，由此产生的法律后果应当由其承担，市政府作为本案被告适格。

第二，市政府实施被诉强制拆除行为事实是否清楚。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第二条、第八条第（三）项规定，由政府组织实施的环境和资源保护等公共事业的需要，县、市人民政府有权征收国有土地上的房屋，但应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案被告市政府为了紫溪山省级自然保护区环境资源保护的需要，有权对原告吴XX位于楚雄市紫溪山省级自然保护区内的房屋及附属设施进行征收，但本院已生效的（2020）云23行初7号行政判决已确认市政府2019年10月29日对楚雄市紫溪山保护区Xx山庄征收的决定违法。因市政府作出的征收决定违法，不能作为市政府实施案涉强制拆除行为的事实依据，市政府在未依法作出征收决定和未给予吴XX公平补偿，尚未有效征收的情况下，其所实施的强制拆除行为事实不清。

第三，市政府强制拆除行为程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；……（四）当事人依法享有陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关对建筑物、构筑物、设施实施强制拆除，应当遵循作出行政决定、事先催告、听取当事人陈述申辩并复核、作出强制执行决定、公告，以及直接送达相关行政文书等法定程序。首先，市政府作出的征收决定已告知吴XX复议、诉讼的救济期限和途径，但在法定的复议、诉讼期限内，市政府就对案涉房屋及附属设施进行强制拆除，妨害了吴XX申请复议或提起诉讼的救济权利。其次，市政府同时作出征收决定和限期拆除Xx山庄建（构）筑物的通知，不能视为市政府已履行作出行政决定和强制执行决定的法定程序，同时市政府限吴XX在2019年10月31日前自行拆除，给吴XX的自行履行期限不合理。最后，市政府在实施强制拆除前未履行催告、公告程序。综上，本院认为，本案市政府实施强制拆除前，未遵循上述法定程序，程序违法。

第四，第四，案涉行政强制拆除行为适用法律是否正确。被告市政府庭审中已自认案涉强制拆除行为没有法律依据，且其未提供实施强制执行所依据的法律法规，视为市政府实施被诉行政强制拆除行为没有法律依据。

“绿水青山就是金山银山”“守护天蓝山清水绿”已成为我国构建生态文明建设的一项政策，市政府基于上级环保督查及整改要求，未满足征收、强制拆除的法定程序就对案涉房屋及附属设施进行强制拆除，虽实现了行政效率，但却违悖了依法行政的基本原则。当然，本院也注意到原告吴XX在明知其位于核心区的房屋及附属设施已对紫溪山省级自然保护区的环境保护和治理造成一定妨害，依法应当拆除整改，其在个体利益和社会公共利益冲突时，过于强调个体利益，不顾及社会公共利益的行为，但不能成为市政府违法强拆的正当事由。不能因行政机关实施行政行为的目的、动机具有一定正当性、合理性，而包容其违法性。综合上述对被诉行政强制拆除行为合法性的审查，最终法院认为，被诉行政强制拆除行为事实不清、程序违法、没有法律依据，依法应当确认违法。原告吴XX诉请确认被诉行政强制拆除行为违法的诉讼请求成立，予以支持。被告市政府关于拆除行为合法的辩解与事实、法律规定不符，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：

确认被告楚雄市人民政府于2019年11月4日对原告吴XX位于楚雄市紫溪山Xx山庄的房屋及附属设施实施的强制拆除行为违法。

【第三战】全责一致，行政赔偿

原告拆除房屋造成各项的经济损失合计人民币12245973元。