信息公开不当的损害赔偿责任承担 ——山东济南市中区法院判决柏岳诉济南市教育局政府信息公开案

裁判要旨

　　政府信息公开没有采取适当的公开方式，原告没有及时获取相关信息，受到损失后，要求行政机关予以赔偿。对于是否应当予以赔偿，一是需要考察信息公开不当是否足以构成行政违法；二是需要考察公开行为与产生损害赔偿之间的因果关系；三是需要考察要求行政机关承担赔偿责任事实与理由是否正当。

案情

　　2015年5月，原告柏岳将一套位于济南纬三路小学学区房（某单位宿舍）出售。房屋出售后原告得知,2014年6月，被告济南市市中区教育局已将该宿舍由原学区划归至新的经五路小学学区。被告将该学区调整情况在同年招收新生前夕在经五路小学门口进行了公告张贴，但原告在出售房屋之前没有得知该信息。2015年8月5日，原告向被告提交政府信息公开申请书，申请内容是：“该学区房（即涉案房屋）是否为经五路小学学区房，何时划归该学区，以何种方式公布过该信息。”2015年8月17日，被告书面答复：“目前，该学区房（即涉案房屋）属于济南市经五路小学招生的学区范围。2014年6月，按照市教育局有关规定及学校生源情况，为让更多的孩子享受优质教育，我局对部分学校的学区范围进行了动态调整，该处院落由济南市纬三路小学学区划归济南市经五路小学学区。济南市经五路小学以在学校门口醒目处张贴学区图的方式向社会公开相关信息。”原告认为，由于被告未能在涉案房屋所在地，或者公众可以接触到的媒体公布学区房调整信息，使得自己在出售涉案房屋时，是以原纬三路小学学区房价格售卖，该售价仅仅为经五路小学学区房的一半，遭受重大损失。同年11月9日，柏岳向法院提起行政诉讼，请求法院判令被告未将经五路学区房划分情况向社会公示之行为构成行政不作为，被告赔偿原告在不知情的情况下出售学区房造成的损失34万元。同年11月，被告在其官方网站www.jnszjy.net再次将上述学区调整情况进行了公示。

裁判

　　山东省济南市市中区人民法院经审理认为，原告具有本案诉讼主体资格。尽管被告的两次信息公开的行为均存在一定的瑕疵，但不能以此认定被告上述政府信息公开行为构成行政不作为。同时，原告因房屋买卖而产生的所谓价值损失，与被告调整学区的行政行为之间缺乏必然的因果关系，同时，该信息导致房屋的市场价格发生变化属于市场行为，政府不应当为市场行为承担责任；该买卖合同属于民法调整的范畴，买卖双方应通过民事诉讼解决相关争议。法院判决驳回原告的诉讼请求。一审判决生效后，双方均未上诉，判决已生效。

评析

　　本案应从以下三个焦点问题分析。

　　1.原告具有本案诉讼主体资格。在学理上，一般将政府信息公开行为视为行政事实行为，即行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为。一般认为，行政事实行为虽然具有可能导致损害的特性，但由于不能产生、变更或者消灭行政法律关系，所以并不具有行政法上的可诉性，即不能够通过行政诉讼来赔偿损害。本案原告认为，被告没有依法对其调整学区的政府信息向社会公示，导致原告将房屋低价出售，侵犯其合法权益，从而提起行政诉讼并要求赔偿，符合法律规定，因此原告具有诉讼主体资格。

　　2.被告公开学区信息的方式存在瑕疵，但不属于行政不作为。“行政不作为”这一概念既包括合法行为，也包括非法行为。原告的诉请实际上是指被告没有履行政府信息公开的法定职责，即行政主体因不履行法定的作为义务而构成的行政违法。《公开条例》第十五条和第十八条分别规定主动公开政府信息的方式和期限，公开方式是通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式；公开时间是自该信息形成或者变更之日起20个工作日内。本案中，被告于2015年6月变更学区，招生前期张贴公告，11月在官方网站上予以公告，两次主动公开分别在公开范围和公开时间上存在一定的瑕疵。但是，《公开条例》第十八条中应当视为不完全列举规定，只要被告采取了公开的措施，并没有隐瞒相关信息，应当认定为履行了公开义务，仅仅是首次公开没有达到“便于公众知晓的程度”；第三次没有在“20个工作日内公开”，存在一定瑕疵，不应当被扩大解释到“不履行法定职责”，所以不应认定为行政不作为，应认定为作为不适当。

　　3.被告不应当对原告的损失承担赔偿责任。第一，多因一果。导致房价变化的因素有很多，诸如交通、环境、利率、税收等等均是有影响因素，原告将学区划分作为影响涉案房屋定价的唯一因素并不充分。第二，不存在行政违法。本案中被告虽然存在公开方式存在瑕疵的情形，但不属于行政不作为，更谈不上行政违法。行政赔偿制度应当以行政违法事实的存在为前提。第三，区分直接损失与间接损失。行政赔偿制度中，直接损失系指因侵权行为所导致的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低；间接损失指侵权行为阻却了财产上的可得利益，即正常情况下应当得到的利益。第四，区分市场行为与政府行为。房价的涨跌确实会受到政府信息的影响，但本质上遵循的是市场价值规律和供求关系，房屋的交易更是市场行为而不是政府行为，如果该等民事行为产生的法律后果均由政府承担，会混淆市场和政府在经济生活中各自的作用，不适当增加政府负担。