阅读提示：如果地方政府出具的“承诺函”明确表示愿意为借款提供“担保”或“保证“，则地方政府和债权人构成保证的合意，即地方政府和债权人形成保证合同关系，只是因法律禁止地方政府作为担保主体，而导致担保无效。而如果“承诺函”的内容，无代为清偿债权的意思表示，仅是“协助解决”、“负责解决”、“不让债务人蒙受经济损失”等字眼，则一般不构成担保法意义上的保证。
案情简介：
一1996年2月9日，辽宁省政府向原新华银行香港分行出具一份《承诺函》，内容为：“我省人民政府知悉贵行同意向我驻港附属机构中辽有限公司（下称‘借款人’）提供贷款；我省人民政府在此承诺以下事项：1、我省人民政府同意贵行向借款人提供及／或继续提供上述的融资安排；2、我省人民政府将尽力维持借款人的存在及如常营运；3、我省人民政府将竭尽所能，确使借款人履行其在贵行所使用的银行便利／贷款的责任及义务；4、如借款人不能按贵行要求偿还就上述银行便利／贷款下产生的任何债务时，我省人民政府将协助解决借款人拖欠贵行的债务，不让贵行在经济上蒙受任何损失。”
二 中辽有限公司逾期不偿还借款，香港分行向法院起诉，请求辽宁省政府承担保证责任。
三 本案一审法院认为承诺函的内容无保证偿还债务的意思表示，双方未形成保证合同关系，故驳回了原告的诉讼请求，原告不服提起上诉，二审法院维持原判。
案件评析：
一 辽宁省政府出具的《承诺函》是否构成担保？
法院认为，《中华人民共和国担保法》第六条规定：“本法所称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。”
从《承诺函》的名称来看，不能体现出提供担保的意思表示。从《承诺函》的内容来看，“尽力维持借款人的存在及如常营运”、“协助解决”、“不让贵行在经济上蒙受损失”等表述并无明确的承担保证责任或者代为还款的意思表示。
从香港分行委托的律师寄送给辽宁省人民政府的《律师函》中，也仅表示要求辽宁省人民政府履行承诺不让香港分行受到经济上的损失，而没有要求辽宁省人民政府代位清偿债务。可见，《承诺函》所涉辽宁省政府与香港分行双方对案涉债务并未达成保证担保的合意，不能在双方之间形成保证合同关系。
故辽宁省政府有关《承诺函》不构成保证担保的主张符合双方当事人的真实意思表示，香港分行依据《承诺函》要求辽宁省政府承担保证责任于法无据，法院不予支持。
二 即使承诺函中有明确保证代为清偿债务的意思表示，因保证无效，债权人的债权也无法获得完全的保障。
《担保法》第五条规定“担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。”
“担保法司法解释”第七条规定“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。”
政府机关不能违反法律规定对外提供担保，地方政府和金融机构对此都应当明知和理解，故地方政府出具的具备担保法上保证的承诺函被认定无效后，法院一般认为地方政府和金融机构对担保无效均有过错，地方政府（担保人）最多需对债务人不能清偿部分的二分之一承担责任。
前车之鉴，实务总结
因此地方政府出具的“承诺函”不是尚方宝剑，有了它，债权未必能够实现。承诺函是否构成担保，要根据双方的交易背景、承诺函表达的内容、双方的交易行为来判断。
即使承诺函的内容具有“保证”的意思，也会因担保无效，导致担保人最多只对债务不能清偿部分的二分之一承担责任，债权依旧无法获得完全的保障。
因此倘若债务人只能提供地方政府出具的“承诺函”，债权人在借款时一定三思谨慎，最好要求债务人提供其他的人保或抵押，否则就要在借款金额、借款期限、利息、还款方式和违约责任等条款上多做文章，以更好地保护债权。
如果只有“承诺函”来为债权保驾护航，尽量要求出具方在承诺函中明确“保证”或“担保”的意思，或通过事后补充函件的方式，明确保证的意思。
一旦债务人逾期偿还债务，无论承诺函是否构成担保，债权人均应及时向出具承诺函的一方发函沟通要求其承担保证责任，并保存相关证据。
