房屋行政登记一审行政裁定

律师观点分析

原告山东某集团股份有限公司，住所地济南市。

被告济南市住房和城乡建设局（原济南市住房保障和房产管理局），住所地济南市。

被告济南市历下区住房和城市建设局（原济南市历下区住房保障和房产管理局），住所地济南市。

第三人刘某甲，男，1944年出生，汉族，住济南市历下区。

委托代理人刘某（系第三人之女），住济南市历下区。

委托代理人王姣，山东齐华律师事务所律师。

第三人王某某，住济南市历下区。

委托代理人刘某（系第三人之女）住济南市历下区。

委托代理人王姣，山东齐华律师事务所律师。

原告山东某集团股份有限公司诉称，1991年，济南市房地产开发总公司（现更名为山东某集团股份有限公司）在进行历下区广胜街的拆迁时，拆除了第三人刘某乙名下的北屋3间。由于当时刘某乙将该拆迁房屋交给其侄子第三人刘某甲居住，刘某甲在该房屋内有正式户口，原告便按照当时的拆迁安置政策与刘某甲签订《拆迁安置协议》，与刘某乙签订了《拆迁房屋补偿协议》，被告济南市住房保障和房产管理局将刘某甲安置在佛山苑小区（以下简称涉案房屋）。后领取了拆迁补偿款的刘某乙以其不知拆迁政策、没有放弃产权为由，向法院提起诉讼，要求撤销原告与刘某甲签订的《拆迁安置协议》。该案经山东省高院作出（2010）鲁民监字第169号民事判决书，认定原告与刘某甲签订的《拆迁安置协议》无效，并判决原告与刘某乙重新签订《拆迁安置协议》。本案进入执行阶段后，刘某乙要求原告将安置刘某甲的房屋腾出并对其进行安置。经查，刘某甲与第三人王某某依据《拆迁安置协议》并通过被告济南市历下区住房保障和房产管理局、济南市住房保障和房产管理局房改审批，取得了涉案房屋公房使用资格并办理了权属登记。由于山东省高级人民法院作出的（2010）鲁民监字第169号民事判决书已经认定原告与刘某甲签订的《拆迁安置协议》无效，被告对刘某甲与王某某对涉案房屋的房改审批已无合理的理由和依据。现原告依据《行政诉讼法》等相关法律规定向贵院提起诉讼。诉讼请求：1、依法撤销被告对佛山苑小区的房改审批；2、判令本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确其第一项诉讼请求内容为：撤销两被告对（佛山苑小区）《济南市居民购买现有住房（集资建房）申请表》的审批。

被告济南市住房和城乡建设局辩称，1、答辩人认为答辩人为第三人刘某甲办理房改审批手续时符合当时的房改购房及审批政策，对相关材料仅有程序审查义务。2、关于原告主张的省高院已做出（2010）鲁民监字第169号民事判决书，认定原告与刘某甲签订的《拆迁安置协议》已被撤销事宜，答辩人是后来才知晓的，若经过法院确认，省高院已经撤销上述《拆迁安置协议》，答辩人尊重法院的判决，保证履行相关义务。3、本案已经超过法定期限，原告在2010年就已经知道《拆迁安置协议》已经被撤销，应当在收到判决之日起6个月内起诉维权。

被告济南市历下区住房和城市建设局辩称，一、涉案房改审批行为非答辩人作出，答辩人并非本案适格被告。《济南市出售公有住房办法》第24条规定：“本市市区职工和城镇居民以标准价和微利价购买公有住房，按下列程序进行：(一)持有关证件向产权单位提出购房申请、签订买卖协议；(二)售房单位持购房协议书到所在区房改办审查房屋的面积和价格，由市房改办复核批准。”《济南市出售公有住房实施细则》第48条规定：“产权单位持下列资料到房屋所在区房改办办理初审手续……”，第49条规定：“区房改办会同区房产管理部门按以下内容进行初审”。根据以上规定，答辩人仅对房改售房资料进行初审，能否进行房改，并非答辩人批准事项。因此，涉案房改审批行为非答辩人作出，答辩人不应成为本案被告。二、房改审批仅是主管部门对是否符合房改政策进行核实，是办理房改的阶段行为，不对被答辩人的合法权利产生实质影响，该行为不属于行政诉讼受案范围。房改一般经过“材料提交-初审-审批-交款-办证”等程序，房改审批仅是办理房改的阶段行为，是主管部门对申请人是否符合房改政策进行核实，不具有独立性，且该行为本身不对被答辩人包括房屋产权在内的实体及程序权利义务产生实质影响，并未产生诸如“物权公示”等的外部法律效力。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》本案所诉房改审批行为并不属于行政诉讼受案范围。三、被答辩人的起诉超过法定期限。涉案房改审批行为发生于1999年8月13日，而且2010年11月9日山东省高级人民法院（2010）鲁民监字第169号《民事判决书》作出后，被答辩人即已得知房改事宜。至被答辩人提起本案诉讼之日，明显超过法定时限。另外，《最高人民法院关于适用的解释》第9条之规定，“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，如前所述，房改审批并非确权登记，并未导致房屋产权的变动，因此本案亦不适用20年时限的规定。四、涉案房改审批程序合法，适用法律法规正确，证据确凿，合法有效。本案中，相关单位向答辩人提交了房改申请材料，答辩人依法初审后报送上级部门审核，经上级部门审核认为符合房改政策批准办理房改手续。以上符合《济南市出售公有住房办法》、《济南市出售公有住房实施细则》所规定的程序和材料要求，本案被告所作出的初审、审批符合法律规定。综上所述，答辩人不具备本案主体资格，被答辩人起诉超过法定期限，且被答辩人的诉请不属于行政案件受案范围，请法院依法驳回被答辩人的起诉。

第三人刘某甲、王某某共同述称，一、原告不具备提起本案诉讼的主体资格。第三人作为涉诉房产的承租人，通过房改从原产权人济南市住房保障和房产管理局处取得房屋产权，程序合法。原告非涉案房屋权利人和房屋买卖合同的当事人，第三人与被告间的行为未对原告权利产生任何影响或损害，原告与被诉行政行为不存在任何利害关系，不具备《行政诉讼法》规定的原告的诉讼主体资格，依法应驳回起诉。二、第三人符合购买公房条件，被告房改审批行为程序合法、依据充分。第三人系本市市区常住居民，与济南市住房保障和房产管理局间签有公房租赁合同，在此居住已近30年，定期缴纳房租，系合法的承租人。根据《济南市出售公有住房实施细则》第4条：“具有本市市区城镇常住户口的居民，均可向房屋产权单位申请购买现承租的住房。凡符合出售条件的公有住房，在居民提出购房申请后，产权单位均应按房改规定出售”、《济南市出售公有住房办法》第11条：“购买在租公有住房，必须是现住房的承租人”之规定，第三人具备购房资格。第三人提交相应的材料后，被告根据《房改售房工作程序》的要求进行审批，该行政行为合法有效。三、拆迁安置与房改审批权隶属于的不同机关，系完全不同的法律关系，《拆迁安置协议》效力与房改审批无直接关联和因果关系。首先，拆迁安置系拆迁部门基于房屋拆除事实及房屋所有人或使用人身份所实施的安置行为，房改审批系房管部门基于承租人的身份所进行的公有房屋出售行为，两者依据不同，并非同一法律关系。其次，《拆迁安置协议》与公房《租赁合同》签订主体、内容完全不同，两协议相互独立，法律效力不存在因果关系，在房改所依据的法律关系没有改变的情况下，仅依据《拆迁安置协议》无效要求撤销房改审批无任何法律和事实依据。四、原告所诉的房改审批行为是一种过程性行政行为，不具有可诉性。房改审批行为属于作出城镇公有住房出售许可行政行为的审批环节，并不能直接对外独立发生法律效力，是一种过程性行政行为，其本身对原告合法权益明显不产生实际影响，该行为不属于可诉的行政行为。五、原告起诉已超过法定的诉讼时效。争议房屋的房改审批行为发生于1999年8月13日，而且原告至迟在2010年11月9日即山东省高级人民法院作出再审判决书时便已知悉该事宜，原告现在提起行政诉讼早已超出法定起诉期限，请合议庭依法驳回。六、刘某乙、刘某甲与原告之间的拆迁纠纷系拆迁协议纠纷，审判依据应为拆迁安置相关法律规定，原山东省高院的判决无视刘某乙户口不在拆迁房屋内，不是实际使用人，刘某甲是房屋实际使用人，应被安置等事实，完全脱离当时拆迁政策和规定判决并不合法。第三人将通过申诉等途径维权，纠正该判决。高院判决明显与拆迁安置相关法律规定违背，不应成为本案审理的依据，实际上该判决确实存在诸多问题，已被历下法院、中级人民法院均裁定不予执行，请合议庭客观对待。七、房改审批和拆迁安置是两种法律关系，刘某甲参与房改的依据是其与市房管局之间存在的租赁关系，而非拆迁安置协议，原租赁协议是独立的合同，在租赁合同合法有效的情况下，无权要求撤销房改审批。八、刘某甲是合法安置人，应被安置，对此原告在起诉状及多个关联案件中均已承认，应明确表示刘某乙不符合安置资格。高院判决内容为原告与刘某乙重新签订安置协议，并未要求刘某甲腾房或否定刘某甲的安置资格，安置刘某甲并不与高院的判决相矛盾，如原告认可该判决，完全可以履行该判决签订新的安置协议，如原告不认可该判决，又引用该判决要求撤销审批，是自相矛盾。此举是把公司的安置义务转嫁给了第三人个人，是在逃避责任，该行为严重损害了第三人的利益，不应支持。九、判决是否享有安置权的义务是拆迁的法律政策规定，书面的《拆迁安置协议》仅仅是形式，不能就此否定刘某甲的安置权，实际上刘某甲承租涉案房屋，最根本也是基于其合法安置人的身份，刘某甲应当被安置，也有权在涉案房屋内居住和参加房改。十、刘某甲已经七十多岁，涉案房屋面积虽小，但确实是其一家三口的唯一住房，反观刘某乙退休工资极高，生活条件优越，独自住在四室一厅的房屋内，到底谁才应该被安置，可见一斑，如撤销了房改审批不仅原告当年的安置义务未履行完毕，刘某甲一家三口将无房可住，甚至流落街头，难道要第三人重新起诉，要求原告履行安置义务？这不仅无故增加当事人的诉累，也浪费司法资源，请合议庭以当时的拆迁安置法律规定为基础，充分考虑当时的历史背景，依法查明并判决。总之，答辩人系实际承租人，通过房改取得房屋产权符合政策和法律规定，被答辩人非适格原告，且其诉讼已超过法定起诉期限，请贵院依法驳回其起诉，保障第三人合法权益。

经审理查明，1999年8月13日，《济南市居民购买现有住房（集资建房）申请表》，该申请表共分为上下两部分，上半部分的内容记载：申请人姓名为刘某甲……，配偶姓名为王某某……，工作单位审核意见一栏分别由单位加盖印鉴并签名。下半部分的内容记载：房屋状况……、单价……、应付价款……，产权（组织集资建房）单位盖章处及区房改办盖章处均加盖有济南市历下区房产管理局出售公房联合办公室印章，市房改办盖章处加盖有济南市住房制度改革办公室印章。该申请表最下方备注内容为：“注：本表由市房改统一印制、复印、仿制无效。填表说明：1、本表上半部分由申请人及工作单位填写，下半部分由产权单位填写。2、职务一栏：填写本人的职务级别或技术职称。3、……”。

另查明，2010年11月9日，山东省高级人民法院作出（2010）鲁民监字第169号民事判决书，判决“一、撤销济南市中级人民法院（2007）济民一再终字第37号民事判决和（2003）济民一终字第1320号民事判决；二、维持济南市历下区人民法院（2001）历民初字第5161号民事判决”。

济南市历下区人民法院作出的（2001）历民初字第5161号民事判决书，判决“一、撤销被告原济南市房地产开发总公司与被告刘某甲签订的《拆迁安置协议》；二、被告原济南市房地产开发总公司与原告刘某乙重新就历下区广胜街北屋三间房屋拆迁问题签订《拆迁安置协议》；上述第1、2项条款于本判决生效后30日内执行；三、驳回原告刘某乙的其他诉讼请求”。

本院认为，关于原告山东某集团股份有限公司诉请撤销两被告对（佛山苑小区）《济南市居民购买现有住房（集资建房）申请表》的审批问题。本案中，1999年8月13日的《济南市居民购买现有住房（集资建房）申请表》是记录房改房屋登记过程及相关房管部门和政府的内部工作流程的一份文件，是房改房屋登记颁证行为的中间环节和内部文件，保存在房屋登记档案中，是办理房改房屋权属的基础性资料，但其本身不是房屋权利人享有房屋权利的法定证明，不能对外公开使用。根据涉案《济南市居民购买现有住房（集资建房）申请表》记载内容可知，购买申请人为第三人刘某甲及其配偶王某某，房屋产权单位为济南市历下区房产管理局，均非本案原告，原告与涉案《济南市居民购买现有住房（集资建房）申请表》中所载内容无利害关系，故两被告对《济南市居民购买现有住房（集资建房）申请表》的审批行为本身对原告的合法权益不产生实际影响，原告所诉不属于人民法院受案范围，本院对原告的起诉应予以驳回。

裁定结果：

驳回原告山东某集团股份有限公司的起诉。