浅析立案登记制的实施与完善

      摘  要

为了解决以往立案难、起诉难的现象，我国新《民事诉讼法解释》对立案登记制度做出了具体的规定。2015年5月1日，我国法院正式开始实施立案登记制度。立案登记制在实施过程中有一定的成效，但实际上却也带来了一系列的现实问题。尤其是恶意诉讼数量的增加导致法院的工作量空前高涨，究其原因，实际上还是立案登记制本身的特点所造成的。为了遏制此种现象的发生，很有必要采取一定的措施。建立当事人签署诚信诉讼承诺书制度，建立类似于“黑名单”的“滥诉人员清单”等制度可以在一定程度上缓解此类问题的发生。立案登记制本身也会使案件在正常审理时限内无法顺利完成，因此建立案前预防机制以及多元化纠纷解决机制是非常必要的。

关键词：立案登记制度、恶意诉讼、滥诉人员清单、多元化纠纷解决机制

长期以来，我国法院一直实行立案审查制度，即法院对当事人起诉进行实质性的审查后决定是否受理。根据我国相关法律规定，法院主要审查以下内容：原告是否适格；被告是否明确；是否有明确的诉讼请求和事实、理由；是否属于受案法院管辖范围。以上四个条件，缺一不可，否则法院将拒收诉状。在实践中，许多缺乏法律知识的人根本无法做到同时满足以上条件，很多案件被立案这个台阶拒之门外，“立案难”问题成为纠纷解决的一大难题。^[1]

2015年2月4日开始实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中就涉及到了立案登记制度。接着，4月13日最高院又通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，立案登记制度于5月1日正式开始实施。该规定的通过，是对立案登记制度的进一步细化，其中涉及到立案条件、立案材料、诉状应载明事项以及对立案的处理，也进一步明确了不予立案的范围和当事人对人民法院不予立案的救济途径。以上法律的通过，使得立案难的问题变成历史，人民法院对于当事人符合法定条件的起诉一律予以登记立案，进而使其诉权得到更好的保障。

一、立案登记制的确立

  （一）何为“立案登记制”

根据法律规定，立案登记制度并不意味着人民法院对于当事人的起诉不进行审查就予以登记立案。而仅指对于实质性内容不进行审查，对起诉条件仍然要进行形式审查，即法院接到当事人提交的民事起诉状时，对于符合法定条件的起诉，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也明确强调：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人的诉权。”此处强调了“人民法院依法应当受理的案件”，即人民法院依然要对案件进行审查，只有符合法律规定的案件才能予以登记立案。符合法律规定的案件应予以登记，这在一定程度上扩大了受理范围，降低了人民法院立案的门槛，大大保障了当事人的诉权。^[2]

（二）立案登记制的价值

1.立案登记制保障了当事人的诉权

将诉讼要件纳入到起诉条件之中，在诉讼启动前就对其进行审查，当事人之诉讼请求必然不能得到充分表达，这是我国“起诉难”情况存在之根本原因。^[3]仅审查起诉条件、不审查诉讼要件乃是立案登记制最大之特点，启动诉讼程序之要求仅仅为公民所提交的起诉书符合法律所规定的形式要件，并缴纳了诉讼费用，当事人无需担心因案件材料准备得不足等问题而无法寻求司法救济。在进入诉讼程序后，法官再依其职权对案件的诉讼要件进行审查。这充分保障了当事人的起诉的权利，妥善地解决了过去我国司法实践中所存在的“起诉难”问题。关于原告资格的规定我国民事诉讼法奉行“利害关系人”学说，即“原告应与本案有直接利害关系”，但原告资格属于诉讼要件，应在审理阶段才予以审查，将其放置于起诉受理程序中审查，无疑与诉讼程序的原则相违背。

   2.立案登记制是保障程序正义的必然要求

立案审查制于案件受理阶段就对诉讼要件进行了实质性审查，这一阶段并不是可以审查诉讼要件的诉讼程序，在受理阶段的审查不受诉讼程序的规制，当事人没有机会辩论实质性审查所涉及的大量实体性问题，这毫无疑问地违反了辩论原则，因此也就难以体现程序的正义性。^[4]且当事人感到“起诉难”，是因为当事人在起诉立案阶段缺乏程序参与，在面对立案程序的非公开性和单方性较易产生不公正感。.而立案登记制保障案件能够立案进入诉讼程序，当事人对于实体性问题在能够在诉讼过程中行使自己的辩论权，这是程序正义的必然要求，对于维护社会稳定亦有独到的价值。

3.立案登记制缓解了其他相关部门的压力

近年来，信访、上访案件的数量己成几何数量地增长，而根据有关统计，信访、上访案件中多数都是涉法案件。而诱发这些涉法的信访、上访案件最主要的原因就是立案审查制之下法院拒绝受理当事人之起诉。在这样的情况之下，当事人只得寻求其他的救济途径，于是信访、上访事件屡见报端，当事人寄希望于通过行政权力来解决自己的诉求，这在一定程度上使得行政权力愈发膨胀，代替了司法权的行使，这与构建法治社会的精神是南辕北辙。而在立案登记制之下，降低了法院的立案门槛，使得寻求司法救济无果的信访、上访案件能够通过诉讼这一纠纷解决机制所处理，这不可否认地缓解了其他部门的压力。

二、立案登记制度的实施现状

（一）立案登记制实施效果

根据最高法院新闻发言人通报全国法院实施立案登记制度进展情况,自2015年5月1日以来，全国法院登记立案渠道畅通，秩序井然，运行平稳，截止同年9月30日，在五个月时间内，全国共登记初审案件（一审案件）620余万件，同比增长31.9％，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%,刑事自诉案件同比增长60.5%。全国收案增多的省份，依次为江苏、浙江、山东、广东，其中江苏60.8万件，广东55.8万件。从最高法院的情况看，1-9月，新收案件6852件，同比增长58.39%，预计全年案件将达到15000件。

立案登记制实施的第一个月，全国法院立案数量增长最为明显，据最高院相关新闻发布会报道，2015年5月1日至5月31日，全国各级法院共登记立案113.27万件，与去年同期的87.4万件相比，增长29％。其中，江苏、浙江、山东登记立案数量均超过8万件，北京、河北等9个地区立案数量均超过4万件。各地法院高效开展登记立案工作，当场登记立案率达90%，上海、河南、重庆、甘肃等地均超过95%。

从增长幅度看，主要呈现三种情形：一是大幅增长。如北京、河北、河南、辽宁等地，增幅均超过40%；二是小幅增长。如江苏、江西、山东、湖北、广东、西藏、甘肃等地，增幅均在20%以下；三是有一定幅度增长。如天津、山西、黑龙江、安徽、贵州等地，增幅在20%-30%左右。从案件类型看，行政案件同比增幅最大，同比增长221%，其中，天津法院同比增长7倍，山西、上海同比增长近5倍，浙江同比增长近3倍。刑事自诉案件同比、环比均出现翻倍增长的情况。民事案件增长幅度也比较明显，同比增长27.8%。

根据以上数据，可以很明显的看到立案登记制度带来的变化，立案登记制度实施以来，全国范围内各种类型诉讼案件的数量都有一定幅度的增加，人民法院接收立案的力度也大大增强，这从一定程度上很好的解决了立案难的问题。

（二）立案登记制所面临的挑战

立案登记制度带来了可喜的变化，同时也带来了全新的挑战。比如当事人恶意诉讼案件的增多、虚假诉讼案件的增多、法院压力加大等问题。

1、对“不再审查”的误解

关于对立案登记制“不在审查”的认识，学术界、媒体和网络上出现过一些极端的观点，有的认为，要取消现行立审分立制度有的认为。各级法院不应再设立案庭，或者应该把立案庭改成登记处；有的认为，法院对起诉无需经过任何审查，只要诉状形式要件合格，就应当进入实体审理等等。^[5]以至于立案登记制实施以来，一些当事人对这样一项制度产生了认识误区，特别是对登记立案的范围存在误解，认为只要向法院提出了立案，法院就必须登记立案，盲目地认为所有起诉都能立案，把一些不具有可诉性、不属于法院主管范围的事由推向法院，要求法院“有案必立”，^[6]耗费了大量司法资源，也给立案工作造成了困扰。

2、恶意诉讼、虚假诉讼案件的增多

在立案登记制度实施中，有当事人起诉演员赵薇要求其赔偿精神损失费，理由是认为赵薇在电视剧《还珠格格》中一直瞪他。还有人起诉要求赔偿“青春损失费”。^[7]少数律师和法律工作者为了谋取私利，甚至不惜以法律为代价，与当事人恶意串通，滥用诉权，损害国家、社会和第三人利益。以上种种滥诉现象屡屡发生。恶意诉讼的增多，不仅会使法院工作量加大，更使得一些不法分子轻易钻了法律的空子，更严重的是会使得此种现象循环往复，造成社会法律秩序的混乱，对于社会主义法制国家的建设极其不利。

3、法院工作压力加大

立案登记制实施以前，在我国司法实践中，“案多人少”的矛盾就比较突出。在中、东部发达城市，一名基层法官甚至每年就要承办300-400起案件。在一年时间内，法官基本上没有休息的时间，虽然这种算法有些夸张，但一个不容置疑的事实是，法官确实承载着极大的审判工作压力，甚至是在超负荷地承办案件，最近几年法官的“辞职热”就从侧面说明了这一问题。而在立案登记制实施以后，更多的案件得以涌人法院，这一矛盾变得更为突出。 ^[8]严重的“案多人少”可能会导致案件审理质量和效率地降低。案件裁判是一项极为严肃和细致的工作，需要法官高度注意力集中和全身心的投入，这就需要法官对每个案件都有充分的时间审理，而我国的实践情况恰恰相反，有法官坦言：“为了防止案件超过审限，我们会先处理手头上快过期的案件，其他的案件只能先往后推再说。”^[9]这样一来，法官对案件的审理，就会选择在其即将超过审限时进行，而且案件的审理过程必然是匆忙的。那么，在这种情况下作出的裁判，很难保证案件处理的质量能够达到应有的标准，这就难免损及司法公正。同时，那些新立的案件，只有等到它们快到审限的时候，才能够被法官审理。即便是一些相对简单或待处理的案件，也无法得到快速的审理。这就大大降低了案件的处理速度，进而影响诉讼的效率，最终也可能对司法公正造成影响。我国的司法改革，要求法官要对其判案质量终身负责，但大多法官由于案件数量多，很少有充足的时间去对案件进行审查作出判决，这显然成为了一个矛盾。与此同时，立案登记制所带来的其滥诉案件的增多，法院不仅要审查正常案件的进行，更要花大功夫去审查恶意诉讼、虚假诉讼案件，不仅耗费时间、精力，也会使诉讼效率降低。

三、立案登记制的完善

（一）审查标准的确定

   对于审查标准，笔者认为法官应当从两个方面去考量。其一是当事人所起诉

的案件是否符合一个案件的形式构成要件，比方说有特定的原告和被告、相关的

案件事实以及向法院提出的具体的诉讼请求。只要当事人的诉符合诉的形式要

求，那么案件就应当被受理。法院在立案登记时的审查，只需要做最基本的形式

审查即可。如果法院遇到有悖法律规定的诉讼请求时，法院完全可以做到“案不

立、诉不理”，这并不与立案登记制的相悖。^[10]其二是所立案件能否进入最终的审判环节。如果该案的确不属于法院的审理范围，或诉讼管辖不明确，再或是当事人无诉讼行为能力，以及重复诉讼等，法院依然可以裁定不予受理。

   在现实的工作中，由于宣传的不到位，致使一些当事人对于立案登记制产生

的理解上的偏差，认为什么案件都可以拿来法院起诉，什么事情都可以拿到法院

状告;无论什么案子，法院都必须受理，无论什么案子，法院都必须登记。实际

上，当事人这样的想法是错误的。立案登记制虽然对案件的登记较以往开放，但

其依然受到各诉讼法对于案件的受理范围规定的限制。因此，在这种情形

下，法院就更加需要通过明晰立案登记制下对案件进行登记的法定情形和程序规

定，使得当事人能够预清楚、明了诉权行使的条件和流程，这便有利于对法院对立案行为进行全面的把握和控制。立案登记制为破解“立案难”提供了切实可行

的操作思路，但为使其真正实现，仍然需要建立在当事人充分了解立案登记制、

理性行使诉权上。只有当事人对立案登记制有了一个清晰的认识与了解，正确行

使诉权，法院才能真正做到有案必立，有诉必理。

（二）完善多元化纠纷解决机制

针对人民法院压力愈来愈大的情况，我国法院应当更加注重建立多渠道的纠纷解决机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。引导人们运用多种方式来解决实践中遇到的纠纷，而不是仅仅通过诉讼一种手段。多元纠纷解决机制的建立在一定程度上可以为当事人提供多方面的选择，对于人民法院缓解“案多人少”问题也有一定程度上的帮助。

完善多元纠纷解决机制，对于缓解口益加剧的审判压力无疑有巨大的帮助作用。随着社会矛盾纠纷的多样化，仅依靠传统的单一法院审判似乎显得有些力不从心，缺乏弹性的诉讼体制难以化解多种多样的纠纷。我国一向注重调解在社会上的作用，借立案登记制的改革之机，可以倒逼多元化纠纷解决机制的完善，提高纠纷的解决效率。^[11]实行立案登记制改革后，法院的收案量大大增加。坚定地执行立案登记制，极有可能让法院受理一批在立案审查制下法院不愿受理因而拒斥在外的案件。对于这类案件，政府应当与法院并力共举，优化资源配置，更好的解决纠纷，维护人民群众的合法权益。因此，法院要在充分发挥审判功能的基础上积极推动多元化纠纷解决机制建设，尊重当事人对于纠纷解决方式的选择，并出台政策完善、保障当事人的选择能够成功地解决纠纷。保障社会的安定有序。与此同时，法院还要联合相关部门，加强对诉外调解工作的指导，充分发挥调解作用，完善仲裁、调解等非诉方式与诉讼的有机衔接。

（三）对恶意诉讼当事人的惩治措施

1.由当事人签署诚信诉讼承诺书

新的《民事诉讼法解释》中有关于当事人签署如实陈述保证书的规定。就此，我认为对于恶意诉讼当事人，可以签署类似如上保证书的诚信诉讼承诺书，当事人在提交立案材料之前，要签署诚信诉讼承诺书，违反承诺即会受到法律的惩处。用法律这种强制手段来防止当事人滥用诉权，从而可以更好的从根源上遏制当事人滥用诉讼权利追求不正当利益。^[12]

2.建立滥诉人员清单制度

我国新的《民事诉讼法解释》第518条规定了“失信被执行人名单制度”，即所谓的“黑名单制度”，其规定为：“对被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院除对被执行人予以处罚外，还可以根据情节将其纳入失信被执行人名单，将被执行人不履行或者不完全履行义务的信息向其所在单位、征信机构以及其他相关机构通报。”据此，笔者认为在恶意诉讼、虚假诉讼多发的情形下，可以效仿上述制度，建立滥诉人员清单制度，将恶意诉讼、虚假诉讼的人员纳入滥诉清单，在社会上进行通报，以此遏制当事人通过滥用诉讼权利的手段侵犯他人合法权益。^[13]

据此，被纳入滥诉人清单的人将在生活、学习、就业、贷款、征信等方面受到种种制约，其在再次立案时将受到更加严格的审查程序。以此来鼓励人们诚信诉讼，充分运用法律手段维护自己的正当权益，从而在根本上解决恶意诉讼的问题。

立案登记制度为人民法院立案难提供了可行有效的解决办法，使人们的诉讼权利得到进一步的保障，有利于促进公平正义的实现，保障当事人的合法权益。然而从另一方面来说，立案登记制在实施过程中面临着一些问题，诸如对立案登记制认识上的偏差，恶意诉讼的多发以及立案登记制下的法院工作压力进一步增大的问题等。要解决这些问题，可以利用诉前预防机制、多元纠纷解决机制，遏制恶意诉讼、虚假诉讼情形的出现，缓解法院工作压力。对于滥诉之人应加大惩处力度，充分运用法律手段对其进行制裁。依法加大对滥用诉权之人民事责任、刑事责任的追究，以此达到治标治本的效果，促进我国的司法改革，完善法治。