一、宅基地宅基地使用权的概念

　 （一）宅基地使用权概念的历史分析

　 《物权法》颁布以前，存在广义宅基地与狭义宅基地两种概念。广义上的宅基地泛指所有可以用于建筑房屋、处所以供居住的土地。其包括:国家所有的土地和集体所有的土地中的住宅用地。狭义上的宅基地仅指可以用于建筑房屋、处所以供居住的集体所有的土地，在此排除了国家所有的土地。

　　在1998年的《土地管理法》中仅在在第62条规定了农村居民的宅基地，而取消了关于城镇居民宅基地的相关规定。狭义的宅基地使用权，即仅针对农村居民的宅基地使用权概念逐渐日益广泛的被接受。《物权法》最终采纳了狭义的宅基地使用权理解，即界定为农村居民所享有的集体经济组织分配的、用以建造房屋住宅及定着物的土地权利。总之，随着历史的发展宅基地使用权的概念逐渐统一为狭义的宅基地使用权。

　　二、宅基使用权的性质为一种新型用益物权

　　传统民法一般将物权划分为所有权和他物权。所有权是权利人对自己的财产所享有的权利，因其与他人之物无涉，固也称自物权。由于在我国仅仅存在集体土地所有权与国家土地所有权两种土地所有权，因此，宅基使用权不是具有自物权性的土地所有权，而是带有他物权性质的土地使用权。他物权是指在他人所有之物上设定的物权，区别其追求的是物之使用价值或物之交换价值，又分为用益物权和担保物权。宅基地使用权人支配的是宅基地的使用价值而非交换价值，因此，宅基地使用权是一种用益物权而非担保物权。将宅基地使用权定性为一种用益物权在我国理论界己成通说，很多学者对此都持肯定态度。2007年10月1日起实施的《物权法》将宅基地使用权作为全文第十三章的内容置于第三编用益物权之下，在体例的编撰上肯定了宅基地使用权的用益物权性质。笔者同意宅基地使用权性质的用益物权说，但笔者认宅基地使用权是一种特殊的用益物权。

　　1、宅基地使用权在性质上为一种用益物权

　　所谓用益物权是指，对他人所有的物，在一定的范围内加以使用，收益及处分的定限物权[王利明：《民商法研究》第四辑，法律出版社2001年版，第302页。]。用益物权的特征通常表现为用益物权是一种他物权；用益物权以物之用益为目的；用益物权是对世权，具有排他性；用益物权原则上是独立物权；用益物权的客体具有限定性。[韩松主编：《民法学》，中国政法大学出版社2004年版，第351-352页。]宅基使用权则基本符合用益物权的特征与定义。宅基地使用权设立是为了充分发挥物的效用，固将所有权与其他部分权能相分离，由用益物权人享有和行使对物的一定范围的使用、收益权能的结果。宅基地使用权的权利人为宅基地使用权人而义务人为不特定的多数人，宅基地使用权具有显著的排他性；宅基地使用权不是依附于其他物权的从事物权，具有独立性；宅基使用权仅仅是在一定方面支配宅基地的权利，没有对宅基地的完全支配权，不同于完整支配宅基地的集体土地所有权。总之，宅基地使用权在集体土地这种不动产上设定，完全符合用益物权通常的特征。

　　2、宅基地使用权是一种不同于传统用益物权的新型用益物权

　　宅基地使用权是一种用益物权，但是能否将其定位到传统的用益物权种类之中呢？回答是否定的。在内容诸多、种类繁杂的用益物权的体系之中定位宅基地使用权，前提是要明确用益物权的种类。作为对大陆法系各国的民事立法体系具有深远影响的罗马法，其用益物权的发展在物权体系建立以来经历了一个逐步完善的过程，其种类主要包括人役权、地役权、地上权、永佃权等。我国清末年间起草的《大清民律草案》将用益物权划分为:地上权、地役权、永佃权。民国时期制定的民法法典又将典权加入其中。宅基地使用权是否就是传统民法中的人役权、地役权、地上权或是永佃权呢？通过宅基地使用权与地上权、永佃权的对比分析可知，宅基地使用权并不同于上述两种权利。事实上，宅基地使用权也不同于人役权与地役权等其他物权。对比宅基地使用权与其他用益物权，不难发现，没有哪一种权利和宅基地使用权完全相同。因此，宅基地使用权的是一种并不能从传统民法用益物权体系来获得圆满答案的用益物权，而是一种新型用益物权。

　　3、宅基地使用权是以集体成员身份为基础的用益物权

　　宅基地使用权人取得宅基地使用权的前提是具有集体成员身份；宅基使用权人保有宅基地使用权的依据也在于其具有集体成员身份。宅基使用权与集体土地所有权具有密切的关联性，形成了宅基地使用权不同于其他用益物权的另一大特色。梁慧星教授主编的《中国民法典草案建议稿附理由》物权编第四百一十四条也规定:农村集体组织可以将其所有的土地设立宅基地使用权后，分配给其成员。以前款方式设立宅基地使用权，其土地用途只限于作为农村集体组织成员的宅基地。其宅基地使用权的设立条件、标准、程序等，由特别法规定[ 梁慧星主编《中国民法典草案建议稿附理由》物权编，法律出版社2004年版，第392页]。因此农村集体组织成员的身份是享有宅基地使用权的基础，非农村集体组织成员不能取得宅基地使用权。宅基地使用权具有严格身份性的原因在于宅基地使用权是以集体土地所有权为基础而产生的用益物权，此外集体土地的有限性和保护耕地的原则也决定了集体组织以外的人员能通过申请而原始获得宅基地使用权。

　　4、宅基地使用权是农民享有的一项基本而独立的土地物权，而不是国家为农民提供的一项福利措施。

　　笔者认为必须反对将宅基地使用权看作国家给予农民的福利待遇的错误观点。因为这一观点掩盖宅基地使用权的财产权性质与物权性质，会导致用行政法律关系对宅基地使用权进行调整的后果。说宅基地使用权是国家给予农民的福利性待遇，实际上是对农户本来就应当享有的财产权利的忽视。如果将宅基地使用权视为国家给予农民的福利性待遇，也就等于说其他的民事权利也是国家给予权利人的福利性待遇，这在逻辑上是极其错误的。既然宅基地使用权是国家给予农民的一项福利待遇，那么，国家就可以根据实际情况来决定是否给与农民这一项福利待遇。而一旦国家决定不再给予农民这项福利待遇，国家就可以在不给予农民任何补偿的情况下，采取措施消灭农民的宅基地使用权。将宅基地使用权说成是国家给予农民的福利待遇的观点，否定了宅基地使用权是农民享有的一项独立而基本的土地物权的正确观点，支持了乡村规划与小城镇建设中各种对农民宅基地使用权进行侵害的行为。

　　总之，笔者认为宅基地使用权是一种新型用益物权，该项权利的原始取得与保有农民作为本集体之成员的身份紧密联系。“宅基地使用权”这一概念也在我国长期的实践中形成的为广大民众所接受的中国固有土地权利概念。“宅基地使用权”这一概念就已经包含了对宅基地进行占用和使用的内容，符合用益的内涵要求。《物权法》采用宅基地使用权的称谓既充分体现宅基地使用权的独特性，又符合了实践中业已形成的习惯。

　　三、宅基地使用权制度的内容分析

　　宅基地使用权在制度内容上表现为特定的主体对特定的土地所享有的特定的权利，该部分将宅基地使用权制度的主体、客体及权利内容进行分析。

　　1、宅基地使用权的主体

　　我国《土地管理法》第62条第1款规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”。可见，现行法律要求宅基地使用权的取得必须以户为单位，户与宅基地使用权的取得紧密相连，对户的内涵的界定直接关系到法律的适用。

　　现行法律对“户”这一术语没有进行具体界定。《中华人民共和国户口登记管理条例》(1958年)第5条规定:“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口和登记。”据此规定，户的内涵要比“家”的含义广泛，但并不明确。“家”一般是以血亲或姻亲关系为纽带的组织体。现行法对宅基地使用权的配置实际上仅包括共同生活户和单独生活户，而将共同事业户排除在外。　　 

　　宅基地使用权的申请主体为户，而户是带有不确定性的概念，这给宅基地使用权的设定及一户一宅原则的贯彻带来了困难。虽然《土地管理法》第62条规定，宅基地使用权人是符合申请宅基地条件的农村集体经济组织成员，但是现实宅基地使用权分配的实践决定了宅基地使用权的申请与获得主体仍然为户。此外，在农村的生活实际中，宅基地使用权证也是以户为单位发放的，这在事实上提出了户是否为宅基地使用权主体的问题。

　 《土地管理法》第62条规定一户只能拥有一处宅基地，宅基地使用权证也是以户为单位发放的，那么宅基地使用权的主体是农户还是户内的农民呢? 笔者认为，农户不是宅基使用权的法律主体，宅基地使用权的真正主体为户内的农民成员。由于户的构造形态上远没有达到组成成员与户这一组织体相互分开的程度，也没有自己的机关，在成立时也没有履行相应的登记手续，因此，户不属于法人的范畴。户只是因血缘、婚姻等关系联络而共同居住一处生活的自然人团体，不作为单独的民事主体来看待。“农户”只是为了申请和管理的方便而由国家和集体认定的单位，不是依法登记取得法人资格的社会团体，不是宅基地使用权的适格主体。因此，户实际上自然人间的家庭合伙的这样一种组织形态。户内部的成员对土地所享有的权利实际上是一种共有，是一种共同共有。因此，宅基地使用权的主体应理解为户内全体成员自然人，户内全体自然人是宅基地使用权共同权利人。

　　2、宅基地使用权的客体

　　在宅基地使用权客体问题上，首先必须明确的是宅基使用权客体土地的法律属性。笔者认为，既然《物权法》第152条己经将宅基地使用权的概念特定化，那么宅基地使用权的客体就只能是农民集体所有的土地中的宅基地，而不能是国家所有的土地。

　　宅基地主要是农村居民用以建造房屋及附属设施以供居住、使用的地块。对“住宅”及住宅及附属设施的理解直接决定宅基地的范围。国家土地管理局政策法规司在1992年5月28日《关于对农村居民“建住宅”含义理解问题的答复》中指出:“《中华人民共和国土地管理法》第四十五条所指的建住宅，应当理解为农村居民所建住房以及与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施”。该解释未将住宅用地限于居住用房所占用的土地，而是将与居住生活有关的其他建筑物和设施也包含在内。但是，对是否包括庭院等附属用地并未作明确的说明。事实上，从农村居民对宅基地的实际利用状况来看，宅基地包括建筑物(居住用房)及附属物(如厕所、仓库、畜禽舍、沼气池等)用地以及房屋设施关联用地（如天井、庭院等)。对此，河北、河南等省的《农村宅基地管理办法》则明确规定:本法所称农村宅基地，是指农村村民用于建设住宅和厨房、厕所等设施的土地及庭院用地。据此，笔者以为，宅基地的范围应该包括厨房、厕所等基本生活设施用地和庭院用地在内，单独的居住用房是没法居住和生活的。

　　依照我国宅基地使用权制度，宅基地除了用于住宅建设外，还可以用于从事小规模的、家庭式的生产和经营活动。在现实中，宅基地的用途也并不完全限于居住，农民经常会利用宅基地从事小型的家庭农业或者花卉业，甚至小型的第三产业活动（例如开小型商店等）。

　　总之，宅基地使用权的客体为符合城乡规划的建设用地，农民利用宅基进行住宅、附属设施建设并进行与农村生活相适应的家庭副业甚至部分第三产业等活动均符合宅基地的设定目的。

　　3、宅基地使用权权能构造分析

　　2007年3月中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《中华人民共和国物权法》第一百五十二条，规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅和附属设施。《物权法》将宅基地使用权专章写在用益物权编之下，显然明确将宅基地使用权的法律属性归类于用益物权。从法学理论角度讲，用益物权是指对他人所有的物，在一定的范围内进行占有，使用，收益和有限处分的他物权。因此，从这一角度分析，宅基地使用权初始取得后应表现出用益物权的充分财产性、物权化的制度构造权能。因此，宅基地使用权人应对其宅基地使用权享有占有、使用、收益、有限处分权能及物权请求权。

　　根据我国现行法律对宅基地使用权内容的相关规定及物权法法理，笔者认为宅基地使用权包含如下权能:

　　1、占有权能。宅基地使用权的占有是农村村民对宅基地的实际管理或控制。占有权能是宅基地使用权及其他权能的建立基础，是最基本的权能。我国《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。”宅基地使用权人对宅基地的占有权能是宅基地使用权人实现对宅基地使用、收益、和处分权能的前提条件，宅基地使用权人只有占有宅基地，才能在其上建造住宅，才可以收益或处分宅基地使用权。宅基地使用权人对宅基地的合法占有受法律保护，作为宅基地所有权人的农村集体组织不能随意请求返还宅基地，任何人也不能肆意侵犯、掠夺宅基地使用权人的占有权。在宅基地使用权人在其占有受到侵害时，有权行使占有保护请求权。

　　2、使用权能。宅基地使用权的使用权能是指宅基地使用权人有权对宅基地加以利用，以满足其生产生活需要的权利。宅基地使用权人对依法取得的宅基地有长期使用的权利，不仅可以建筑房屋及配套设施，还可以在其上种植竹木。在农村的现实生活中，农民除了用来建造住宅，以及厕所、猪圈、鸡舍等配套设施外，还被用来种植竹木、蔬菜等。考虑到城乡统筹发展的实际，宅基地及房屋，除了可以用于居住与家庭农业、畜牧业外，还可以用于从事一定的家庭生产和经营活动。现实生活中，随着商品经济在农村的发展，农村居民除了取得耕地收入外，也越来越多的进行商业活动或手工业的生产，如开办小型作坊，小卖部等等，即农民利用宅基地及住房从事家庭生产经营活动是一种普遍现象。农民利用宅基地与房屋在有限的范围内从事其他产业既符合长期以来的习惯，也有利于增加农民的收入。但是，家庭生产经营不得从根本上改变宅基地的居住用途，使之成为纯粹的商业经营甚至房地产开发用地。

　　3、收益权能。宅基地使用权的收益权能，是指宅基地使用权人利用宅基地获取新增经济价值的权利。现实中农民收益权能的实现既包括农民居住的利益的实现，也包括农民利用宅基使用种植竹木或养殖家禽家畜获得天然孳息而最终收益的行为，还包括农民从事适当的非农业生产经营活动而获取的经济利益结果。因而农村宅基地使用权制度为来完善的一个重要方向就是在权能上明确并保护农村村民对宅基地的收益权能。根据2004年修订的《土地管理法》第六十二条第四款规定：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。将该规定反向推理，可以得出宅基地使用权人可以将宅基随同房屋一起出租，通过出租的方式获得相应利益。

　　我国《物权法》未明确规定宅基地使用权的收益权，这既与宅基地的现实利用状况明显不符，也与“物尽其用”的现代物权法理念格格不入，应当予以完善。

　　4、有限的处分权能。《物权法))对宅基地使用权人是否享有处分权能，规定不明确，而且看似相互矛盾。《物权法》第152条规定，宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利，并没有确认宅基地使用权人的处分权能。而该法第155条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”该规定又似乎在说宅基地使用权人可以通过转让方式处分宅基地使用权。那么，宅基地使用权是否可以包括处分权能呢?

　　对此，笔者认为，如果将处分理解为最终决定宅基地命运及所有权权属的终极性处分，则宅基地使用权人不应当享有该项权利；而如果将处分理解为不改变宅基终极命运及权属的享有的第二层次的处分，即对宅基使用权本身的处分，则，宅基使用权人应当享有该项权利。《物权法》第155条“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”之规定以及《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”之规定，都是立法上可以支撑宅基地使用权人之处分权的条款。“就对权利的处分而言，用益物权人自然不能享有处分用益物所有权的权利，因为这种处分将从根本上导致用益物的所有人丧失对用益物的全面支配权，从而失去对用益物的利益。但是，用益物权人应当享有对用益物权的处分权能，即有权将用益物权移转给他人。因为用益物权是种非专属的财产权，通过处分用益物权可以实现用益物权人设定权利的目的。”[房绍坤:《论用益物权的法律属性》，载于《现代法学》，第25卷第6期。]“处分权的缺失有悖于用益物权的支配权属性，会影响到物的使用权效率。”[ 钱明星、李富成:《中国物权法的观念》，法律出版社2002年版，第119-120页。]就事实上的处分而言，宅基地使用权人当然可以在宅基地上建造房屋及其附属设施。就法律上的处分而言，宅基地使用权人可以抛弃已经取得的宅基地使用权，也可以在一定范围内从属性转让宅基地使用权。就宅基地使用权的放弃而言，国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第一百七十一条规定:“宅基地使用权人可以放宅基地使用权。放弃宅基地使用权的，宅基地使用权消灭。”宅基地使用权人放弃宅基地使用权，属于单方意思表示，可以随时进行，属于典型的单方处分行为。但放弃宅基地使用权不仅要有意思表示，还应当通知宅基地所有权人，并应当办理宅基地使用权注销登记，宅基地使用权放弃之行为始得成立，从而消灭宅基地使用权。

　　总之，宅基地使用权的处分权能是宅基地使用权人有通过抛弃等法律行为或者一定限度的事实行为对宅基地使用权进行变动导致宅基地使用权发生转移或消灭法律后果的权利。宅基地使用权的处分权有别于宅基地所有权的处分权，宅基地使用权的处分并不会导致宅基地所有权的变更。

　　5、物权请求权。“物权请求权，是指物权人对物的圆满支配状态受到侵害、妨碍或者可能的妨害时，物权人为恢复对物的圆满支配，对妨害其物权圆满支配的人发出的请求权。”[韩松等编著：《民法分论》，中国政法大学出版社2009年版，第58页。]宅基地使用权是一种不动产物权，权利人对宅基地具有直接支配权，当这种权利的实现受到侵害、妨碍或者可能的妨害时，宅基地使用权人可以行使物权请求权，最终实现对宅基地的圆满支配。

　　综上，笔者认为宅基使用权不仅仅只包含占有、使用权能，而是一种集占有、使用、收益、处分四种权能为一体的，与所有权并立的独立的、完整的、重要的物权。《物权法》仅仅规定了宅基地使用权的占有及使用权能，并不符合农村的实践需求及法理。