农村土地流转研究

　　一．农村土地流转的意义

　 中国国土面积面积广阔，人口约14，农村人口6亿多，农村土地占大面积。目前国家正是城镇化快速发展程，农村土地大量流转，大量农民进城生活务工。很多农村目前老年人居多，年轻人外出打工，缺少年轻劳动力务农，应耕作的土地被荒废，宅基地被闲置。针对此现象，党的十八届三中全会提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让，租赁，入股，实行与国有土地同等入市，同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理，规范，多元保障机制；保障农户宅基地用益物权，改善完善农村宅基地制度”。将农村土地逐步引入市场流转机制，整合乡村土地资源，增加现有土地资源利用率。2015年，国家以湖南为试点进行土地流转试水，整合乡村土地资源，探索适合中国国情的土地流转制度。

二．农村土地流转概述

2.1农村土地流转的概念

　农村土地流转，是指农村土地权利通过各种形式转移给其他农户和经营者的流转，在我国，实质就是土地使用权的流转。

2.2农村土地流转的形式

　农村土地流转的形式:1.转包，2转让，3置换，4股份合作。1.转包是指承包经营权人在不改变原承包关系的前提下，将其承包经营权发包给第三方并收取租金的行为。这是农村土地最主要的流转方式，许多农户都是通过这种方式处置自己的承包经营权。这种形势下，发包方与土地所有权人的合同关系并没有解除，而只是在承包期内将承包权转移给另一方。2.转让。转让是指土地承包经营权人将承包经营权一次性转让给其他经营者的行为，也是农村土地流转的主要方式之一。这种方式下，转让方与土地所有权者合同关系解除，其因土地而形成的权利义务关系转移给新的土地使用者。3.置换。置换是指土地承包经营权者将其承包经营的土地相互交换的行为。这种行为不直接以货币为媒介，直接以交换的方式完成交易。交易完成后，双方均丧失原土地承包经营权而取得对方的承包经营权。4.股份合作。股份合作是指农户将其土地使用权作价入股，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要素的组合，形成股份制经营或农业合作社的经济行为。农民将土地使用权入股，不再实际控制土地，而是通过股权方式参与土地收益分配来实现经济利益。通过流转，把农民手中零散的土地集中起来，促进资源优化整合，实现规模化经营，能够有效地促进农业的发展。这是一种新型的土地流转形式，目前正在农村大范围推广。

三．农村土地流转的问题

3.1农村土地流转缺乏法律约束

目前，农村土地流转多在民间进行，随意性较大，操作不规范。如有的只是达成口头协议，未签订书面合同；有的签订书面合同，但形式不规范，权利、义务关系约定不明确，容易产生纠纷；有的土地经多次流转，导致中间存在“断档”现象；有的土地流转后改变土地用途，导致纠纷发生。《物权法》第60条规定：“土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村代表行使所有权”。所有动产和不动产的处置，参照规定，由集体成员行使，农村土地流转，是分为多层次的，由村民个人支配的宅基地使用权；涉及村集体利益的土地承包经营权。由村集体决定的，需要召开村民会议决定土地事项，由村民个人决定的，需要遵循村民个人意志。在国家城镇化高速发展的过程，政府进行土地征用，出现相关很多问题，需要相关法律法规进行规范。征用过程中，所谓的“强拆”问题，侵犯了相关村民的宅基地使用权，土地承包经营权，个人物品的所有权。根据《土地法管理法》相关规定：因为公共利益，政府可以征用土地，并给与相关补偿。这一条规定出现两个问题：一是“公共利益”如何定义，二是政府补偿如何实行。对于公共利益，需要法律明文确定什么是公共利益，禁止概念的延伸；防止公权力的滥用，在进行土地征用几十年的过程中，对于相关问题已经积累了许多经验和教训，这对法律的制定具有相当的借鉴意义。在因为公共利益的征用中，政府和村民在一定程度上存在利益矛盾，政府对于村民的补偿很难达到村民的要求。初期，补偿较低，村民出现上访，拒绝搬迁等问题，政府出现强拆等问题，现阶段，随着媒体等多方面监督的日益完善，政府在土地征用上基本按照法律法规执行，但是村民随着信息的日益开放，物质水平要求逐渐增高，很多时候提出的要求过高，超出正常土地价值三倍甚至五倍，很大程度上影响了公共土地的征用，使得很多项目无法进行，影响全面利益。在立法阶段，既要保护村民群众利益，也要兼顾全体的公共利益。对于群众的要求，要依法依规办理，合理合法的要及时快速解决，给地流转带来积极作用；对于无理非法要求，要按照法律规定处理，不姑息违法牟利之人。全国目前有大面积农村土地的城市不在少数，以辽宁铁岭为例，有银州，清河为市区，市区面积仅有六百多平方千米，大部分面积仍为县域土地，铁岭市在之前十几年中，流转铁岭县大量农村土地，建立凡河新区，在长期的流转过程中，村民法律意识不强，相关法律法规不完善，造成很多遗留问题，尽管现在出台相关政策法律，新区目前的土地流转正常进行，但是对于之前的问题，时期特殊，现在仍无法解决。对于此类城市，这种情况并不在少数。

3.2农村土地流转用途改变

流转后的土地改变使用用途，导致土地价值损毁，引发纠纷。有的土地流转后，承包人为了短期实现经济效益，甚至承包的目的就是为了改变土地用途用以他用，例如建筑用地、种植林木等，对土地进行掠夺性开发，造成土地价值损毁，难以恢复原貌。其中比较突出的就是农村土地流转的“小产权”问题，对于农村宅基地使用权，须有本村户口，且宅基地每户只有一处，可以在村内进行流转，转让给本村其他有户口的村民，对于拥有城镇户口的非本村人，无法取得宅基地使用权。在之前进行土地流转的过程中，很多村集体组织将宅基地转让给房地产商或外村人员，在没取得相关手续的情况下，进行地产开发，房屋建设，建成之后的房屋无法办理房屋产权手续，无法进行转让，之前的十几年中，许多人购买了小产权房，并且进行使用，相应的行政机关也没有对小产权房进行管理，法律法规也出台较少，缺少完善的法律制度去约束小产权房；除此之外，随着人们对生活质量和状态的要求提高，很多城镇户籍的人在农村购买房产，自己翻建乡村别墅，但是无法在法律上取得土地或房屋的使用权，农村土地使用权人可以取回土地的使用权，之前的很多判例支持该种情况。因此，当相应土地大幅增值，或者需要进行动迁，获得大量补偿款的情况出现，很多之前的农村土地使用权人就会违背协议，取回自己的土地使用权，违背诚信的原则，给购买人造成了损失。近几年，鉴于小产权房的问题日渐突出，国家责成相关部门对小产权房进行摸底排查，实地调研小产权方情况。面对目前的问题，需要消化已有小产权房，小产权房的购买群体庞大，各地具体情况不同，一刀切容易造成局面混乱，禁止和加大力度处置新建小产权房。根据实际情况，加紧处理出台《小产权房管理办法》，用法规制度管理约束。小产权房是农村土地流转管理制度不严格和条文不完善的产物，需要经过一定时间才能消化长期积累的问题。土地为村民集体所有，由村委会或村集体组织形式召开村民会议后行使。

3.3农村土地现状和习惯增加的土地流转的难度

　　 中国乡村实行家庭联产承包责任制，该制度“增人不增地，减人不减地”，30年不变。在二轮土地承包中，村集体分配土地的原则通常是综合考虑土地的质量、距离的远近等因素，将每家每户的土地分散开。而随着嫁娶、继承等因素进一步导致土地越发分散，同时也加大了土地集中经营的成本和难度。农村有很多外出打人员，村民结构老幼妇女较多，村内有自身的村文化，法律意识较弱，村干部威望较高。出现在村集体土地流转过程中，村委会或村干部不召开村民大会，直接进行流转，少数人代表多数，个人意志上升，很多村民对于村集体土地流向不知情，流转款项去向也毫不知情，村集体土地的流失，损害了大多村民的利益。农村并没有建立起行之有效的土地承包经营权流转管理制度，村委会并没有发挥好管理职能，很多村委会的行为失信于村民。土地流转目前处于一种无序的状态，基层组织的社会控制力明显弱化，对群众影响力、说服力大大下降，土地矛盾纠纷在基层得不到有效化解。对于农村集体土地，物权法有明文规定，但是在实行过程中，由于农村的特殊性，缺乏合理有效监督，使法律在基层没有高效的被贯彻。

3.4农民法律意识淡薄、流转行为不规范

　 随着经济社会的发展，土地价值大幅度提升。东部沿海地区，以广东深圳为例，农村土地价格高，西部地区，农村土地价格较低。而土地作为最为稀缺且不可再生的资源，农民对土地的依赖性仍然很强。一旦权益受到侵犯，其基本生存都要受到威胁，只能通过法律的途径维护自己的权益。而随着国家政策的调整，免征农业税，并实行粮种补贴，使得农民负担大幅减轻，收益大幅提高，农村的种植项目能给村里带来巨大收益。

　 《土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”但实践中，多数农民不清楚法律规定的流转行为有哪些，有什么法律后果，流转行为存在很多不规范现象。如部分农民认为，土地流转无需签订书面协议，大家乡里乡亲的，相互了解，口头说一下就可以了，有的签订书面协议不规范，土地转包合同写成土地买卖合同；有的农民认为土地三十年承包权都是自己的，土地流转与村里面没关系，自行处置就可以了；还有一种情况，土地承包权经多次转让，甚至转让给本集体以外的人耕种，中间还存在断档现象，原发包人想要收回土地，确不知向谁索取。在流转过程中，基层政府协助进行拆迁，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给与补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。农村房屋，地上附着物，青苗等都是《土地管理法》明文规定的需要补偿的，拆迁的目的有因为商业利益，有因为公共利益。由于商业利益，地产商或者私人多愿意在利益范围内，自掏腰包，补偿款相对容易达成。由于公共利益，基层政府多协助拆迁，与村民进行谈判，拆迁相对补偿由政府财政给予。很多城市地方财政有限，庞大的补偿款使政府财政有负担。对于在拆迁范围内的村户，对于其土地房屋价值进行评估，农村土地乃村民生存之根本，且农村土地较城市土地价格较低，对土地征收很有可能导致村民丧失经济来源。城镇化的过程中，土地补偿流转是很重要一部分。农村土地存在区域性，各地存在差异，不能一概而论。市价格低很多，对于村民的补偿，考虑其今后生计，可以适当高于其土地评估价格，但是要严格按照补偿程序和范围。对于补偿过高的要求，要坚决予以拒绝，严禁滋生盲目补偿的风气。基层政府在农村土地拆迁中起中轴作用，很多方面问题由基层政府与村民沟通，签署协议。基层村民在近些年的土地流转中受到错误信息影响，逐渐形成了歪曲思想：动迁至富。对于国家土地征收政策和法律法规不了解，媒体在大肆宣扬一个个动迁地王的出现，动迁补助款的盲目扩大，村民之间对于补偿款的攀比，都导致了补偿款的过高。国家出台的法律法规，不仅约束政府，同时对政府工作有指导作用。法律保护公民的合法权利，在动迁过程中，政府侵犯村民财产和人身权利，政府予以赔偿。在土地流转的前期，由于监管不严，缺少监督，政府很多行为侵犯了村民的权利，使得很多村民没有得到合理的补偿，权力之间的勾结导致集体利益的流失，目前各个城市上访户有很多与土地征收问题相关联，土地被强行征收，土地补偿款没有发放，村土地被自行转卖等。

四．农村土地流转问题的对策

4.1用法律制度指导规范农村土地流转

　　农业部近期发布《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，该规范充分吸收了现有的土地经营权流转市场交易规程，依照农村土地经营权流转交易程序制定，主要遵循了“提出申请—进场交易—签订合同—配套服务”的顺序。规范提出，交易主体是农村集体经济组织、承包农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体，以及具备农业生产经营能力的其他组织或个人。交易条件应该是交易标的权属清晰无争议，交易双方具有流转交易的真实意愿，符合法律法规政策和规划要求。交易品种包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地经营权，也包括集体经济组织未发包的土地经营权，以及其他依法可流转交易的土地经营权。该规范中还重点强调了对于村集体土地流转需要村民代表或村民会议三分之二成员同意，提交书面协议，减少土地流转的不透明性。在此规范之前，2014年国办71号文件为全国农村产权交易市场健康发展指明了方向，各类、各级农村产权交易机构纷纷建立。市场上形成了农村产权交易所、交易中心、土地流转服务机构和林权交易服务机构等并存的局面，甚至互联网平台也开始介入产权交易服务。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，该意见提出创新型土地流转行为，将土地经营权等纳入市场机制，探索将农村土地经营权等合理进行抵押，转让等，增加了农村土地的流通性，进入市场的价值意义。该意见还进一步规范了土地流转行为，流转期限，方式等严格按照相应法规进行，对于在合理范围内进行土地流转有重要意义。《物权法》、《土地管理法》等法律条文对于土地征用有明文规定，按照条文执行，完善土地征用的法律形式，将协议合同化，法律化。对于法律条文中的伸缩性，可以倾向于村民，保障村民的合法权益。对于违反法律的行为，无论政府或者是个人，依照法律处理，触犯刑法的，按刑法处理，违反民法的，按照民法处理，将法律贯彻到土地征用实处。在农村土地流转过程中，基层政府或司法机构依照法律，严格对农村土地流转进行审批，对流转程序要明确化，并且严格进行监督严，严格依法办事，用法律取代习惯，杜绝农村少数决定多数的陋习。

　　加强法制宣传和对农村基层组织的业务指导。继续加大对《农村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》等相关法律法规的宣传、普及力度，增强村组织成员和人民群众的法律意识。开展送法下乡活动，选派优秀法官下村屯，以座谈、授课等形式，加强对村干部的法律培训。

4.2将农村土地纳入市场机制

　 放开农村土地流转身份限制，实现市场化。在市场经济条件下，农村土地承包经营权应完全市场化。农村土地可以在市场上自由流转，法律和相关政策不再设定禁止性规定。这样有助于打破土地流转的地域性，有利于吸引外来资金促进农村经济的发展。

4.3大力发展新型农业主体，开展农村土地专业化、规模化经营

　　发展新型农业主体，鼓励和引导农民加入专业合作社，是解决农村土地零散、分散的有效途径。农户用土地承包经营权入股，通过土地和资本的结合，能够实现土地资源利用率的最大化。农民每年按照占有的股份进行分红，这样就可以释放出更多的剩余劳动力转移城市。而土地使用效率的提高，将更好地促进农村经济的发展。

4.4规范农村土地流转行为，完善备案登记制度。

　　充分发挥乡镇政府和村委会职能，完善土地登记和备案制度。对在二轮土地承包中存在的问题，如登记有误、四址不清等及时清理、核查，以预防和减少承包经营权纠纷。土地承包经营权采取互换、转让等方式流转的，必须报村委会登记备案，否则按无效合同处理。

4.5完善农业保险、农业信贷和农村保障制度。

　　由于我国农村面积大、农业人口多，农村科技化水平低，大多数农民现在还普遍存在靠天吃饭的现象。农民也不例外，一旦受到自然灾害或其他因素的影响，导致减产甚至绝产事件的发生，其损失是惨重的。自家的口粮田还好说，而通过转让等方式取得的土地，将会影响其缴纳承包费，导致违约。这时，一种健康的、完善的农业保险制度和信贷制度就非常必要。它有利于暂时缓解因资金匮乏而带来的危机，保持再生产的能力，更有助于维护农村社会的稳定。而建立一个健全的农村保障制度，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、农村合作医疗等制度，解决“失地”农民的后顾之忧，是非常必要的。