可诉行政行为的识别与判断初探

　　根据《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的规定，登记立案制度就是“法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对”，但这并不排斥法官在立案阶段需对行政行为是否可诉作出初步判断。

　　1.内部行政行为与外部行政行为。行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准，可分为内部行政行为与外部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分及上级机关对下级机关所下达的行政命令、行政机关对行政机关工作人员奖惩任免等决定等，行政诉讼法第十三条将内部行为排除在受案范围之外。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，是调整行政机关与行政机关之外的公民、法人或者其他组织之间的公共管理和服务关系的活动。

　　2.抽象行政行为与具体行政行为。所谓抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。虽然抽象行政行为不具有可诉性，但新行诉法第五十三条又赋予了法院对规章以下规范性文件进行司法审查的权力，只是不得作为一种诉讼类型单独提出。

　　3.依职权的行政行为与受职权支配行政行为。以行政机关是否可以主动作出行政行为为标准，行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为，指行政机关依据法律赋予的职权，无须相对方的请求而主动实施的行政行为。依申请的行政行为，是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。实践中不仅行政机关依职权的行为属于行政诉讼受案范围，如果某行为受行政机关的权力支配造成相对人合法权益受到影响，该行为亦可纳入受案范围。

　　4.单方行政行为与双方、多方行政行为。以决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目为标准，将行政行为分为单方行为与双方或多方行政行为。单方行政行为指依行政机关单方意思表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》对该类案件的审理予以规范，并于2020年1月1日开始施行。

　　5.法律行为和事实行为。法律行为是直接发生法律效果的行为，如行政命令、行政处罚、行政强制等。事实行为则是以导致某种事实结果为目的的行政措施。一般情况，行政机关作出的法律行为都是可诉的行政行为，事实行为是不可诉的。但国家赔偿法实施后，从属于行政处理决定的强制和执行实施活动等纯业务行为，因纳入国家赔偿事项而被进入行政诉讼。此类行为从事实行为中分离出来，成为可诉的行政行为。

　　6.层级监督行为与行政复议行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政复议机关一般为作为被申请人的行政主体的本级人民政府或上一级行政主体，两者具有层级隶属关系；但行政复议具有多元功能，是法律赋予解决行政争议的权利救济制度，该制度设置的直接目的是保障公民、法人或其他组织的合法权益，是一项依法可供司法监督的具有外部特征的行为。